作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
2015年4月交通运输部（“交通部”）发布《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》，此后，公路基建PPP项目如雨后春笋不断涌现。时移世易，既有的制度规范总是难以跟上实践发展的脚步。2017年1月16日，交通部发布《政府和社会资本合作（PPP）公路建设项目投资人招标投标管理办法（征求意见稿）》（“《办法》”），主要对公路类PPP项目从项目发起至投标结束全流程进行了规范，全文既有亮点也不乏值得商榷之处。
早在2007年10月16日交通部就曾颁布《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（交通运输部令2015年第13号）（“《规定》”），对公路建设项目投资人招投标活动做出规定，将《办法》与《规定》比较，重点和亮点都很鲜明：一是明确政府与社会资本方的合作方式。 需要成立项目公司的，招标人应当与依法选定的投资人签订投资协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订PPP合作项目合同；二是明确PPP公路建设项目招标前须落实补助资金来源；三是设置两阶段招标的方式；四是评标方法删除了《规定》中的最短收费期限法，对于PPP项目而言，项目的运营期限在实施方案中都已设定，以收费期限作为评标方法已无实际意义，理应删除；五是缩短了编制资格预审申请文件和投标文件时间；六是履约担保形式限于保证金，不再接受其他形式的担保；七是增加“监督管理”章节，强调实施机构的监管职责和项目公司的信息披露义务。
新法的颁布常常伴随着旧法的废止，根据《办法》第五十七条，自《办法》施行之日起，《规定》也就同时废止，也就是说，新法取代了旧法。但是，单单看标题就会发现，两个文件规制的对象范围并不完全重合，《办法》规制的是PPP公路建设项目投资人招标投标行为，而《规定》规制的对象则是经营性公路建设项目投资人招标投标行为，并不限于PPP模式。如果《规定》就此废止，那么非PPP模式公路建设项目的投资人招投标该何去何从呢？还是说我们可以大胆猜测，社会投资者参与非PPP模式的公路建设项目已不在政策制定者的考虑之列，未来PPP模式将是社会资本参与公路建设的主要甚至是唯一路径呢？
《办法》提到，公路建设PPP项目包括特许经营和政府购买服务两种形式。《办法》所说的“政府购买服务”是指社会资本承担非收费公路建设项目的融资、建设和养护责任，合作期满后将公路及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府，并由政府向社会资本或者项目公司支付合理费用。这显然不是我们所认为的“政府购买服务”，准确的说法应当是“政府付费型PPP”。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（“87号文”）一出，公路建设不得采用政府购买服务模式已成定局，按《办法》的表述，公路建设成了政府购买服务的对象，显然有违87号文的禁止性规定。错将“政府付费型PPP”当作“政府购买服务”，混淆了概念事小，稀里糊涂踩了雷区被误伤可就不妙了。
从《办法》全文来看，政策制定者对社会投资人参与公路建设持鼓励和欢迎的态度，从以下规定中就可见一斑：
一是取消投标人资产门槛，降低资本金比例门槛。根据《规定》，投标人须满足“总资产六亿元人民币以上，净资产二亿五千万元人民币以上”这一硬性要求，《办法》则删除这一资产要求，只保留了三年盈利的条件。此外，《规定》中要求投标人“净资产不低于项目估算投资的百分之三十五”，《办法》将其修改为“净资产与项目总投资估算的比例不低于国务院规定的公路项目最低资本金比例”，也就是《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》所要求的20%。
二是降低对联合体成员资质要求。《规定》要求，“联合体各方均应符合招标人对投标人的资格审查标准”。而《办法》将上述规定修改为“联合体各方在其承担的工作范围内应当符合招标人对投标人的相应资格条件要求”。前后规定看似差别不大，实则变化不小，依据《办法》，只具有设计、施工等某一环节的社会资本方，虽然不完全符合资格审查要求，只要在其负责的环节具备相应的资质，均有可能通过联合体的形式参与公路建设PPP项目。
三是修改投标担保额度的要求，《规定》规定的投标担保的额度“一般为项目投资的千分之三，但最高不得超过五百万元人民币”只要不超过五百万元上限，投资担保的比例完全可能超过千分之三。《办法》则将“千分之三”设定为投标保证金的额度上限，对于规模较小的项目而言，无形中降低了投标人的负担。
不论是降低投标门槛，或是减轻投标人负担，规定的变化实际上都反映了政策制定者鼓励社会资本方参与公路建设PPP项目投标的动机。政策一片大好，机会正在向社会资本敞开怀抱。
