2017年4月26日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）。既然是“进一步”，自然有前几步，主要包括下列文件：
《中华人民共和国预算法》；
《中华人民共和国担保法》；
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)；
《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）；
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）；
《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号），及其配套文件《地方政府性债务风险分类处置指南》；
《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）；
《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）；
《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预[2017]35号）；
除了《预算法》和《担保法》，四年内在地方政府债务管理领域密集出台上述文件，可谓是“一步又一步”，且均与政府和社会资本合作（PPP）相关。那么PPP到底和地方政府融资有何关系，PPP在减少当期资本投入的同时是否增加未来的政府支出，PPP到底是增加还是减少地方政府的债务？
带着这些问题，本文从“债”的角度，对PPP、地方政府融资、地方政府性债务等进行梳理，并讨论上述文件是否已把PPP和地方政府举债融资的关系理清。
1. PPP的融资功能
在PPP模式下，项目所需建设资金主要由社会投资人筹措，政府财政的支出责任仅限于“股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”。在我国一系列关于PPP的文件中，PPP模式的融资功能得到确认。比如，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中提出，“政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道”；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）也明确提出三条措施来“加快建立规范的地方政府举债融资机制”，其中第三条就是“推广使用政府与社会资本合作模式”。
当然，随着对PPP模式的了解逐渐加深，无论学术界还是实务界，已有越来越多的人认识到不应把PPP仅仅看成融资工具，而应把重点放在提质增效、改善公共服务供给等方面。但不论主观目的如何，PPP作为融资工具的功能是客观存的，并得到中央认可。
2.“举债来融资”or“举债和融资”？
在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》的文件名里，举债融资被作为一个词来使用。我们认为从语义上至少有两种解读：一是狭义的，理解成通过举债来融资，即举债是融资的手段、融资是举债的目的，那么这个文件其实规范的是举债；二是广义的，理解成举债和融资，即举债和融资是并列关系，那么这个文件规范的是举债和融资两个事项。从文件内容来看，这两种解读同时存在，且文件还专门就“规范政府和社会资本方的合作行为”进行规定。
融资、PPP、举债，前两者的关系相对清晰，而后两者似乎并未完全理清。PPP具有融资功能，那么PPP是否算举债，是否纳入地方政府债务管理或预算管理，PPP到底是增加债务还是减少债务？下面我们通过对“债”、“负债”和“地方政府债务”的讨论，来分析PPP和地方政府在“债”上的定性关系。
3. 法律上的“债”和会计上的“负债”
PPP项目中，“债”可能存在于多个主体关系中，本文主要从地方政府的角度讨论“债”。我国目前没有专门的债权法，下述关于“债”的讨论只能基于《民法通则》的规定。需要指出的是，《民法通则》是用来“调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”。PPP里政府（及其指定机构）和社会投资人之间是否是平等民事主体仍是有争议的话题。在这里我们只是参考“债”的定义。
《民法通则》第84条：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。”
法律上，义务即“债”；这和会计上的“负债”有所不同。根据2017年1月1日起施行的《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号），“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”。正常情况下，会计上的“负债”范围要小于法律上的“债”。
此外，另一类经济资源流出也在《政府会计准则——基本准则》内被明确定义：“费用是指报告期内导致政府会计主体净资产减少的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流出”。虽然都指向经济资源的流出，费用强调当期，负债强调预期。
4. PPP和地方政府“债”与“负债”的理论分析
根据债的法律定义，政府方依据PPP项目合同而承担的义务都属于“债”。会计处理上，当期的支出计入“费用”，未来的支出义务计入“负债”。我们主要讨论依据PPP项目合同，政府在未来承担的义务，即地方政府因PPP项目而产生的“债”与“负债”。
PPP模式下，政府方（政府或其授权机构）与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作订立合同，以此来确立和调整双方的权利义务关系（财政部，《PPP项目合同指南（试行）》）。比较常见且未被明令禁止的未来义务包括：让渡使用者付费的收益、特许经营、政府的付费或补贴、配套投入（尤其是相关建设用地）等。我们依次分析：
1）对完全通过使用者付费来获取投资回报的项目，若项目投资由政府承担，政府原本可以获得使用者付费的收益；在PPP模式下，项目投资由社会资本承担，但原本由政府享有的未来收益也转由社会资本享有。这种情况相当于政府向社会资本让渡了一笔“生意”，不涉及未来的“债”和“负债”。
2）在基础设施和公用事业特许经营中，政府方的一项重要义务，是“就防止不必要的同类竞争性项目建设。。。。作出承诺。”（《基础设施和公用事业特许经营管理办法》）
在这一模式下，虽然政府无经济资源流出之“负债”，但有法律义务之“债”，即“防止不必要的同类竞争性项目”的义务。是否“同类竞争”不难判断，而是否“不必要”则缺乏进一步的客观界定，也很难在合同中提前约定，因此在实践中往往成为争议的焦点。泉州刺桐大桥、深圳梧桐山隧道等就是很好的案例。
3）政府付费或补贴的项目，本质上是把当期的资本性支出转变成未来的费用性支出。未来的支出属于经济资源流出之“负债”，当然也属于法律义务之“债”，而且是常见的金钱之债。
4）需要配套投入的项目，也涉及到政府经济资源的流出，应当属于会计上的“负债”。但政府方目前不一定承认这些配套投入形成具有法律意义的补贴责任。
以土地配套为例，这是实践中的焦点问题。从社会投资人角度看，土地等配套投入带来的收益是其投资决策中的重要考虑因素；但站在政府方的角度，既认可配套，又规定必须依法依规取得土地。换言之，社会投资人可以实际争取乃至享受政府的土地资源流出；但政府不会认可在法律上负有用土地补贴项目之义务（即“债”）。典型的可以做，但不要说。
5. “地方政府债务”和地方政府的预算管理
讲清楚法律上的“债”和会计上的“负债”，我们再梳理一下关于“地方政府债务”和政府预算管理的规定。
1）PPP项目支出被纳入预算管理
根据《预算法》，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”
在关于政府因PPP项目而产生的几类义务中，未来的补贴和付费显然属于“支出”，应被纳入预算管理。其他几类义务，不涉及到金钱支出，因此即便属于“债”或“负债”的范畴，也无需被纳入预算管理。
2）“地方政府债务”特指政府债券
根据《预算法》，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”
在随后的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件中，也一再强调发行债券是地方政府唯一合法的举债途径。换言之，“地方政府债务”特指政府债券（其实还有一些内容，在此不做详究），与法律意义上的“债”和会计上的“负债”具有不同内涵，所以我们不得不加引号来强调，这和我们一般意义上理解的“债务”相去甚远。
3) PPP和地方政府举债融资的关系
在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，明确把“推广使用政府和社会资本合作模式”作为“加快建立规范的地方政府举债融资机制”；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》也把“规范政府与社会资本方的合作行为”作为“进一步规范地方政府举债融资行为有关事项”之一。但是根据《预算法》和上述两个文件，地方政府举债只能采取政府债券方式。也就是说，尽管政府可能因PPP项目合同形成“负债”和“债”，但现行文件只承认PPP算融资，不认为其构成地方政府“债务”。
只有以PPP形式“变相举债”才是现行文件明令禁止的。包括“承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”等。
6.讨论
1）不管马甲怎么换，债依然是债
政府因PPP项目合同可能产生义务，即“债”；其中有一部分涉及到经济资源未来从政府体系的流出，即“负债”；这其中又有一部分是金钱形式的财政支出和财政补贴，被计入“预算支出”；但由于中央只允许地方政府以发行债券的形式举债，因此只有地方政府债券才被承认是“地方政府债务”。
无论怎么定义，财政支出和补贴、经济资源未来从政府体系的流出、政府因PPP项目而产生的其他义务，都是客观存在的。换个马甲，债依然是债。政府虽然自己将“债务”定义为地方政府债券，但客观存在的权利义务关系，不会因此消失。
相反，由于几个关于“债”的名词内涵不同，会激励地方政府依赖PPP融资，甚至引发特定风险和系统性风险。
2）系统性风险及其规避
即使将“债”的范围缩小到金钱形式的财政补贴或政府付费，从融资角度看，PPP具有将一次性资本支出转变为年度性费用的功能。这对财力不足的地方政府是有吸引力的——在税收约束不变的前提下，通过将资本开支进行费用化处理的方式，可以做更多的事。但这无疑是寅吃卯粮。为避免地方政府过于倚重PPP模式将资本支出转化为费用，形成未来的支出积累，中央规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。
但是PPP带来的“债”不仅仅是未来的年度付费或补贴，还可能是政府对权力的运用，比如“防止不必要的同业竞争”；或非金钱形式的资源流出政府体系，比如土地配套等联动开发。由于不涉及预算支出，这可能会诱发地方政府超前提供某些基础设施和公共服务。毕竟，地方政府面临的是在预算约束下的锦标赛式竞争。只要义务不在预算内体现，对地方政府就没有约束。
3）预算支出经济性质分类的变化带来的特殊风险
一次性资本支出转变为年度性费用，不仅使支出曲线更平滑，而且改变了预算支出的经济性质分类。根据《中华人民共和国预算法》，“一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。”某些在预算支出的经济性质上受到限制的地方政府，比如需要“控制项目规模、减少支出”或“在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所”，也有可能试图通过PPP方式增加未来的商品和服务支出、减少当期资本性支出，从而突破上述限制。
7.总结
政府因PPP项目合同，可能在未来产生财政补贴、政府付费的义务，还可能产生非金钱形式的其他经济资源流出政府体系的义务，甚至负有“防止不必要的同业竞争”等其他义务。这些都形成政府因PPP项目而产生的“债”。即便仅考虑财政补贴和财政付费，他们实际上也构成了会计上的“负债”，但在现行体系内并没被认为是地方政府的“债务”。
对“债”、“负债”、“债务”的不同定义，使债这个词在不同环境下出现不同含义。但对名词的主观界定无法改变义务的客观存在。政府因PPP项目而产生的大量非金钱支出性质的义务，需要引起业界足够的重视。
地方政府面临的是预算约束和债务限额管理下的锦标赛式竞争，当其发现在“债务”（受债务限额管理）和“负债”（其中的金钱支出被纳入预算管理）之外还有大量的“债”之空间，可能会引发对非金钱负债甚至垄断权利的滥用。这不利于我们通过PPP“提升国家治理能力、构建现代财政制度”的初衷。因此，有必要考虑将所有因PPP项目而产生的政府义务均纳入统一管理。
