自2014年国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发[2014]43号）以来，地方政府债券大量发行，地方政府举债融资已经明显规范。财政部此次发布的《通知》，重点更多关注在地方政府的融资担保行为，希望借此压缩地方政府融资平台空间，从而控制融资平台多用于地方政府举债的情况。
对于这份财政部联和其他五部委发布的《通知》，企业该何去何从，下面就针对《通知》中提到的六大要点逐一解读。
一、全面清理地方政府融资担保
《通知》要求：要求尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为的摸底排查，并要于今年7月31日站整理清改到位；同时督促相关部门、市县政府加强与社会资本的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。
企业关注：接下来地方政府及其部门将采取何种方式改正地方政府不规范的融资担保行为？
根据国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号），对于地方政府债券、非政府债券形式存在的存量政府债务和存量债务采取分类处理的方式。在该文件第3条中明确指出：一是对于地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。二是对于非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。三是对于存量或有债务：（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。同时强调对于2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，担保合同无效，地方政府不承担赔偿责任，仅依法承担适当民事责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。据上，下一步地方政府就将按照以上列举的法律法规对此前政府不规范的融资担保行为进行改正。
二、推进融资平台市场化
《通知》要求：一是规范地方政府注资行为，要求地方政府依法合规开展市场化融资，政府不得干预融资平台，同时不得将公益性资产和土地储备注入融资平台；二是厘清地方政府与融资平台公司的边界，要求融资平台在境内外举债融资时，应当主动向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日其新增债务不属于地方政府债务；三是金融机构不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供的担保。
企业关注：
（一）如何理解“地方政府不得将公益性资产和土地储备注入融资平台”？
早在2012年12月，财政部、发改委、中国人民银行和银监会就曾联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号，该文件被2016年8月18日发布、实施的《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》废止）第三条规定：“加强对融资平台公司注资行为管理：地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”虽然该463号文已被财政部于2016年8月18日废止，但其中的相关规定可作为理解和解读《通知》中的“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”的参考依据。
（二）融资平台作为政府举债机构的可能性还存在吗？
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）虽然要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，但地方政府对融资平台的“隐性背书”依然存在，在债权人的心理预期中，依然存有政府为融资平台背书的幻想。此次《通知》明确要求“融资平台在境内外举债融资时，应当主动向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”，彻底堵死融资平台成为政府举债机构的可能性。
（三）地方政府函件的担保法律效力如何？企业如何处理已收到的政府担保函件，未来又该如何面对？
地方政府及其部门的函件担保，在金融机构为融资平台提供融资服务时比较常见。但在2016年财政部关于印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知（财预〔2016〕175号）中规定：“除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，在该文件发出前后，浙江、上海和贵州等地的多个财政局要求撤回金融机构的融资承诺函，此次《通知》中明确“金融机构不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供的担保”。因此未来政府出具的担保函、承诺函、安慰函等任何形式的担保已无任何法律效力。对于企业手中的政府采用担保、承诺和安慰函等形式提供的直接或间接担保函件，按照时间划分，对于2014年我国《预算法》修订颁布前政府出具的相关担保函件，是予以承认的，地方政府依法承担全部偿还责任；而对于2014年我国《预算法》修订颁布后地方政府提供的相关担保函件，政府无需付赔偿责任，只需在责任范围内承担一定的民事赔偿责任（详细表述见上文第一条企业关注下方回答的最后部分）。
三、规范政府与社会资本方的合作
《通知》要求：一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作，允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资的方式设立各类基金，利益共享、风险共担，政府也可适当让利；二是严禁地方政府利用各类PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债；三是地方政府不得以任何形式承诺回购社会资本方的投资本金、最低收益。
企业关注：
（一）若政府以产业引导基金形式向充当政府方出资代表的企业股权投资，政府方出资代表再把该项资金用于PPP项目公司的注册资本，政府方出资代表承担引导基金的固定成本，项目公司不承担该项资金的任何成本费用。是否违背该通知的要求？
该问题主要取决于是否会产生或形成政府的债务性支出，而实质上属于政府变相举债，在上述问题的表述中，并未产生或形成政府的债务性支出，故并不属于政府变相举债。该方式（政府方出资代表承担引导基金的固定成本，项目公司不承担该项资金的任何成本费用）实质上属于“政府让利”，而50号文本身亦明确允许“政府让利”：“允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。”
（二）即便基金收益不是政府方兜底，基金“明股实债”参与PPP项目是不是也不可以？
《通知》中禁止地方政府利用各类PPP和各类政府投资基金等方式违法违规变相举债，也就堵死了政府与社会资本合资设立的各类基金采用“明股实债”等方式参与PPP项目的路径。“明股实债”在本质上形成了政府的债务性支出，属于一种政府变相融资行为，与现行《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）关于控制地方政府债务规模，严格限定政府举债程序的精神相违背。近年来国务院办公厅、财政部、发改委等有关部委在相关文件中均明确对PPP项目中的“明股实债”行为予以禁止性规定，包括：财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号，2015年6月25日发布实施）中规定：严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。财政部、国家发改委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（[财金2016]32号，2016年5月28日发布实施）中规定：要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定汇报承诺、明股实债等方式进行变相融资。根据上述规定，基金“明股实债”参与PPP项目（在50号文发布之前即）已经为国务院及国务院相关部委文件所禁止，即使基金收益不是政府方兜底，因“明股实债”将产生政府的债务性支出，属于一种政府变相融资行为，不符合国务院及国务院相关部委文件中的相关规定。财政部有关负责人在就50号文答记者问时也表示：“《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金明股暗债等方式违法违规举债。”
（三）招标文件设定投资回报率的上限值，中标人的中标值应不应该被认定为《通知》中所禁止“承诺最低收益”？《通知》的印发对未来PPP项目发展会有何种影响？
招标文件设定投资回报率的上限值是对中标人的投标回报率的约束，中标人的中标值不应被理解和认定为承诺的最低收益，但要明确中标人所中标的投资回报率为年化收益率，而并非固定收益率，否则即可能会被认定为承诺的最低收益。同时，招标文件和项目合同中不应出现政府方对中标人的投资回报率或最低收益进行保底或承诺的内容。
目前PPP在项目实施过程中仍然面临着观念转变不到位、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范以及风险分配不当等问题。《通知》通过明确PPP不得承诺最低收益等内容，有利于PPP重新回归到“利益共享、风险共担”的本源。但是，此次PPP规范并叠加近期融资成本上行，社会资本参与时将会更加谨慎，PPP推广工作由量的提高进入质的提升阶段。
四、规范地方政府举债融资机制
《通知》要求：一是明确规范的举债融资方式，对债务实施限额管理；二是地方政府及其所属部门不得已文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定惬意为政府举债或变相为政府举债，同时鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系，对于市场化运作的担保公司鼓励在政府财力范围内设立及参股，风险仅在出资范围内承担；三是严禁地方政府违法违规担保，对外债不得以任何形式担保。
企业关注：
（一） 对地方政府债务实行限额管理后，企业该如何处置手中的非政府债券形式的债务？
2015年底，经国务院批准印发的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）明确，对于“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。为避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调，并继续会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等工作”。同时对于“政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务，地方政府要依法妥善处置。对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务；对违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，要优先用于解决上述或有债务代偿或转化问题”。企业与金融机构应抓住这一政策红利，积极将之前内部积攒的非政府债券形式的债务置换成为政府债券。
（二）如何看待禁止文件、会议纪要、领导批示等担保方式？融资市场化体系构建的将又有何影响？
文件、会议纪要、领导批示都是城投融资模式下的常见形式，缺少监督导致此前地方债务无序扩张，此次六部委发文明确禁止不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债，进一步规范政府举债融资方式。
构建市场化的融资担保体系，有利于为企业征信。虽然在地方政府出资和参股担保公司的情况下，可能会出现担保公司优先为融资平台担保的情形，与地方政府的“隐性背书”无本质上差异，但由于在《通知》中明确了地方政府只依法在出资范围内对担保公司承担责任，政府所担保的额度势必会降低。
（三）政府对外债担保效力明确无效，作为债权人，企业该如何应对？
强调政府不得以任何形式对外债予以担保是落实《中华人民共和国担保法》及其司法解释的要求，重申“地方政府及其所属部门”不得违法违规提供担保。《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》（法释【2000】44号）第三条规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。” 担保法第五条第二款规定：“担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。”实践中已经出现相关的案例，而各地法院对于此类案件的判案依据均为《中华人民共和国担保法》第五条第二款、第八条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三条、第七条之规定，判令债务人承担借款本息的全部偿还责任，政府及其部门和相关事业单位则对借款本息承担二分之一的赔偿责任。
五、建立跨部门联合监测和防控机制
《通知》要求：一是完善统计监测机制；二是开展跨部门联合监管；三是严格依法依规追究责任。
企业关注：多部门联合监管，惩罚范围扩大、责任到人，企业需注意什么？
在多部委联合监管下，逐步推行对地方债务进行总量管理和阳光管理。但更需要注意的是，《通知》已经明确，不仅会对地方政府及其所属部门、融资平台公司的违法违规融资进行处罚，对参与违法违规融资的金融机构、中介机构、法律服务服务机构也要予以惩戒。与此同时，违规惩罚还进一步下放到各参与方的负责人和各环节参与人员，坐实了处罚责任，惩罚力度很大。于此同时，财政部有关负责人就《通知》答记者问时回答“《通知》出台背景是什么？”时，称：“部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺”，《通知》第二条中规定了：“金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。”这是对金融机构实施违法违规行为应承担责任的规定，不仅要追究金融机构的责任，还要追究金融机构相关人员（相关负责人和授信审批人员）的责任，通过对金融机构及其相关人员责任的追究，防范和避免金融机构实施“违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺”的行为。
今年3月24日，财政部就公布了地方政府违规举债的首个处罚，对负有领导责任的黔江区政府区长徐某进行批评教育，对负有主要领导责任的区政协主席夏某（时任黔江区政府常务副区长）给予党内警告处分。对违法违规担保负有直接责任的黔江区财政局局长卢某给予行政撤职处分。对违法违规举债负有直接责任的鸿业集团董事长肖某给予行政撤职处分，对违法违规举债负有直接责任的重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司董事长张某给予行政撤职处分。另外，负有相关责任的鸿业集团资金部部长曾某已被免职并开除党籍，司法机关已对其涉嫌犯罪行为进行追究。结合财政部三月份的这一举措，企业在参与政府部门的融资过程中一定要对自身行为进行合法合规性审查，避免陷入违法违规融资案件中去。
六、大力推进信息公开
《通知》要求：一是完善地方政府债务信息公开制度；二是推进政府购买服务公开；三是推进PPP项目信息公开；四是推进融资平台名录公开。
企业关注：政府信息进一步公开意义何在？企业需要作哪些准备？
《通知》明确要求县级以上地方各级政府公开本地区政府债务限额、余额及本级政府债务详细信息，并加强融资平台名录的披露，这将进一步提高地级市地方政府信息的公开透明，有助于更加准确的对其地方政府财政实力、政府债务及或有负债的判断，也将有效监督地方政府债务管理，避免地方政府债务大规模不合理扩张。
企业关注点主要在PPP项目中，涉及到社会资本方信息、合作项目内容、财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制与期限等相关信息的公开，需要提前对此做好准备。
结语：
作为新预算法、43号文和88号文等相关法律政策的延伸和细化，财政部此次新发布的《通知》直指当前政府融资的灰色地带，针对性强，有效遏制地方政府违规举债的行为的继续蔓延，避免破坏中央近年来对地方政府债务改革所取得的成果。
从整体来看，《通知》的发布会在短时间内对各大地方融资平台的融资造成一定负面冲击，但伴随着融资平台市场化的不断推进和规范，各地方融资平台的持续发展依然可期。而对于企业来说，在现在和未来一段时间内都应当降低风险偏好，尽量选择向高行政级别和主流融资平台靠拢；同时密切关注国家政策风向，优先选择有财政和金融政策支持的募投项目；最后要把握好区域利差，特别是西部地区经济财政增速较快的区域，是兼具盈利性与安全性的价值洼地。
