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物有所值评价≠物有所值理念

2017-08-15

来源：中国改革报

作者： 伍进 东北财经大学PPP研究中心副主任

为采用综合评估的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》叫好

　　近日，国务院法制办公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。该稿通篇未提“物有所值”，而是在第十一条规定：“从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估”。

　　很多专家学者认为这一条实际上说的就是“物有所值评价”，因此建议用“物有所值评价”取代该条的表述。

　　但是，笔者认为征求意见稿的表述是适当的。单独的物有所值评价，并不能实现物有所值的目标；它应当作为综合评估的一部分，参与对项目和模式的严格把关，避免PPP进一步泛化。

1.价值工程理念和持续改进实践

　　价值工程（Value Engineering）是从合理利用资源开始发展起来的一门软科学技术，起源于二战时期的美国军队部门。价值工程的数学表达式非常简单，V=F/C，即价值由功能和成本的比值决定。提升价值的常见途径包括：功能不变或提升，成本下降；功能略有下降，成本大幅下降；成本略有上升，功能大幅提升。

　　价值工程的思想指出，判断项目方案是否得到优化的指标是价值而非价格。在其应用上，主要是用于项目方案的优化和改进。日本引进VE后，将其作为企业管理技术的一种，与其他技术综合使用，形成了VIQ（V是价值工程，I是工业化，Q是全面质量管理），着眼点也是放在持续改进上。笔者认为，提升价值应当是所有项目的目标，无论政府项目还是私人项目。

2.理念和实践的匹配

　　强调价值而非价格，物有所值和价值工程的理念异曲同工。但在实践是否匹配理念方面，二者有所差异。

　　VE在应用“价值”这一概念时，目的是为了项目方案的持续改进——在项目的发起、策划、设计、建设、运营等各阶段，不断使用价值工程的思想来优化方案，从而实现精益求精。价值工程的理念和实践是知行合一的。

　　而物有所值理念在实践中被弱化为物有所值评价，后者仅被用于判断一个公共项目是否适合采用PPP模式。因此，物有所值评价并不能与物有所值理念划等号，单独使用这一评价手段也并不能保证物有所值目标的实现。下文结合中外实践做进一步讨论。

3.物有所值理念影响英国建筑业的背景

　　尽管“物有所值”本应是所有项目（包括私人项目）追求的目标，但实践中它是随新公共管理运动的兴起而被首先用在公共项目上。开始是被用在公共采购审计中，并以3E为核心，即经济（Economy）、有效(Effectiveness)、高效(Efficiency)；随后运用的重点被放在其能解释为何应追求价值而非成本上。

　　激烈的竞争，是上世纪七八十年代英国建筑业的写照，而价格战是竞争的重要表现。为改变这种状况，1994年英国建筑业的Latham报告指出，价格战使英国建筑业的公司难以在技术、装备、人员等方面保持投入，不利于行业的健康发展；政府作为建筑业内最大和最有影响力的业主，要引领变革。但是，政府业主受制于公开、公平、公正要求的约束，如果不比拼价格，那就得提供另一项标准供其选择承包商。物有所值（关注价值，而非价格）这一概念，此时得到重视。

4.物有所值在英国PFI模式中的应用和质疑

　　相对于传统模式，一个公共项目如果采用PPP模式，有可能产生更高的价格，尤其是建设期成本。物有所值强调价值而非价格，关注全寿命周期而非仅仅建设期，能用于解释为何一个项目需要选择建设成本更高的PFI模式。因此，物有所值这一概念被英国政府作为推广PFI模式的重要理由，而物有所值评价也被作为使用PFI模式的前置程序。

　　但是，英国议会对此持怀疑态度。在众议院2011年7月18日发布的针对PFI的第17次报告中，在基于众多案例反馈的基础上，指出已采用PFI模式的项目并没有实现物有所值：即使从全寿命周期成本看，PFI模式也更贵，耗费了更多纳税人的钱（PFI projects are significantly more expensive to fund over the life of a project. This represents a significant cost to taxpayers）；如果不加以重大变革，我们不认为PFI能够提供物有所值（We do not believe that PFI can be relied upon to provide good value for money without substantial reform）。

　　报告进一步表达了其对物有所值评价中很多假设的关注，并认为这些假设偏向于PFI模式(we are also concerned about some of the assumptions behind the VfM assessment. Many of these assumptions act to make the choice of PFI more likely)。

　　在世界银行2015年的网络课程Public-Private Partnerships: How Can PPPs Help Deliver Better Services上，James Ballingall代表Infrastructure UK对Value for Money在英国的应用做了陈述：在英国，传统上使用定量的物有所值评价，人们假装它是科学（Traditionally, we have a qualitative test which is a mathematical test. People pretend it’s a science）；但后来认识到，这么做的效果完全取决于数据和假设的可靠性。对此，James用了“垃圾进去、垃圾出来”（rubbish in, rubbish out）予以形容其可能存在的主观性弊端。 

　　当然，物有所值评价普遍存在于各国的PPP实践中，不能因为其有主观性弊端而完全摒弃。实际上，它和其他评估手段一起，在各国实践中为项目及其模式的选择进行把关。

5.征求意见稿的重要背景之一：避免PPP的泛化

　　征求意见稿出台的背景是实践中出现了亟待解决的一些问题，首当其冲的就是“合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范”。

　　目前，我国确实有运动式地推广PPP模式的趋势，这和国外推广应用PPP模式有很大区别。查阅英国、澳大利亚、欧洲的相关资料，PPP模式只是公共项目传统提供模式的有益补充，在项目数量和金额上，只占较小比例。例如，欧盟28国（下图数据还包括土耳其和西巴尔干诸国）在2016年仅有69个项目落地，而2015年这一数字是49个。可见，能够进入实施阶段乃至签约的PPP项目，都是经过一系列程序（包括物有所值评价）的严格评估，可谓是少之又少。这一系列程序，起到了把关而非背书的作用。

图片来源：European PPP Expertise Centre, Review of the European PPP Market for 2016

　　与之相比，我国的PPP项目，仅仅三年时间，无论金额还是数量，都早已赶英超澳甩欧盟。中央政府职能部门和地方各级政府，在PPP模式泛化中都起到推波助澜的作用。比如，在选择海绵城市、综合管廊试点时，专门设置是否采用PPP模式这一指标，只有选择了PPP模式才能在该项得分；再比如，最近又出了新文件，要求“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式”。行政推动和微观主体的激励导向，使PPP泛化的趋势愈演愈烈。

　　如何才能真做PPP、做真PPP？这不能仅停留在口头，而需要在项目和模式评估、选择时严格把关。

6.物有所值评价应作为综合评估的一部分

　　中国的PPP项目在发起时要有两评一案。但从目前的实践看，两评（尤其是物有所值评价）更像是为推动PPP而设置的背书道具，却不是把关工具。通过两评的实施方案，虽然还需要“有关部门对合作项目实施方案进行联合评审”（征求意见稿第十二条），但此时已是程序而已。与其说有关部门是来“联合评审”的，不如说是为PPP项目开绿灯的，因为“对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。”（征求意见稿第二十二条）

　　避免PPP泛化，关键要把好关。和英国、澳洲、欧盟的PPP项目数据对比，实践已经表明，在我国两评对一案的把关作用难以体现。两评中，财政承受能力论证有个相对客观的标准，可以单独作为一票否决的工具；而物有所值评价则具有较强的主观性。为避免这种弊端，应当把物有所值评价作为综合评估的一部分，结合立项审批流程，对项目和模式都进行把关。

　　我国已有项目立项、审批的机制，具有良好的综合评估基础条件。虽然以前的可行性研究报告常因受到行政干预的影响，被戏称为可批；但也不应该用更为主观和狭隘的物有所值评价予以替代。相反，PPP项目提供的都是公共服务，政府承担最终的供给责任，应当强化在经济效益、社会效益等方面的把关——不仅是对模式，而且对项目本身的必要性、合理性，也应强化综合评估。

　　和价值工程一样，物有所值理念也是追求更高的价值。物有所值应当成为所有项目（不仅仅是政府项目）优化和改进的目标。这一持续改进的思想应体现在项目发起、策划、设计、建设、运营等各个阶段。

　　但是，物有所值理念并不等同于物有所值评价，单独在模式选择阶段使用物有所值评价也无法实现物有所值的目标。我国目前已经出现PPP泛化的问题，而物有所值评价对项目的把关作用难以体现，反而更像是背书道具。应把物有所值评价纳入综合评估体系，强化对项目、对模式的把关。因此，征求意见稿关于“从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估”的表述，笔者认为是适当的。