期盼已久的PPP项目绩效管理指引3月31日发布了，云岭咨询曾多次受邀参与该指引征求意见稿的讨论，并提交了书面修改意见和建议，通读该操作指引明显感到财政部广泛吸收了我公司和其他各方的专业意见，最终出台的操作指引与征求意见稿有着很大的差别，具有较强的现实指导意义和实操价值。结合现阶段云岭咨询已经开展的PPP项目绩效评价研究和实务经验，谈谈对操作指引的理解。
（一）进一步完善了PPP标准体系建设，促进PPP高质量发展
党的十九大明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》也提出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。本操作指引全面贯彻落实了党中央和国务院全面实施绩效管理的要求，做出了覆盖PPP项目参与各方，涉及PPP项目全生命周期，并适用于所有类型PPP项目的绩效管理规范。同时，这也是财政部构建“法律+政策+标准+合同”四位一体的PPP制度体系，完善PPP底层治理，通过建立标准体系，打通PPP最后一公里，促进PPP规范运行、高质量发展的重要文件。
（二）针对PPP绩效管理实操中出现的问题，加强对PPP项目绩效管理工作的科学、规范指导
时至今日，全国PPP项目入库达到9458个，投资额接近14.41万亿，其中3764个项目已经开工建设，部分项目已经进入或正在进入运营期，运营期付费已经提上各级政府的议事日程，绩效考核工作迫在眉睫。本操作指引的发布，有利于解决一直以来PPP项目绩效管理主体、客体、内容、流程等无文件规范，绩效考核和付费办法“千人千面”，绩效目标缺失或不明晰等问题，从标准层面对绩效管理各方开展绩效管理工作进行了具体、规范的指导。我个人认为，对PPP项目实施全面、全方位、全生命周期绩效管理关系到是否能够真正激发项目公司和社会资本的活力，促使其提升项目运行成效，实现PPP激励相容、按效付费精髓；关系到财政资金能否精准投放，政府支出责任履行能否最终实现物有所值目标；关系到PPP模式能否实现国家治理能力和治理方式转变的政策预期目标，实现PPP的可持续发展，本操作指引的出台对加强PPP项目绩效管理意义十分深远。
一是明确了全生命周期绩效管理。操作指引规范的内容涉及PPP项目全生命周期绩效管理，包括绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。目前，PPP项目实施方案和合同里约定的绩效考核和付费挂钩办法，只是绩效管理的一部分；部分地区政府、项目实施机构、行业主管部门、甚至财政部门对PPP项目绩效管理职责没有完全履行到位。针对上述情况，已经入库或新入库实施项目要根据项目具体情况，弥补或制定PPP项目绩效目标，要加强绩效目标的审核、分解、过程监控与评价、纠偏等工作。各级各部门也要将“按效付费”项目层次绩效管理与“资源配置、部门履职履职、预算绩效管理等”政府层次绩效管理工作区隔开来，分层次实施，并实现绩效结果的综合运用。
二是建立了全方位的绩效管理主体。操作指引里明确，PPP项目各参与方应当开展PPP项目全生命周期绩效管理，这涵盖了各级政府、项目实施机构及项目所属行业主管部门、财政部门及人大、审计等相关监管部门、社会资本方、项目公司以及委托参与绩效管理的第三方咨询机构等。不同主体在PPP项目中实施绩效管理的目的、内容、结果运用是不同的。操作指引中，除了明确各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作外，对其他各方的绩效管理职责只做出原则性要求，这给PPP项目绩效管理各方留出了很大的空间，有利于PPP项目涉及的各部门，包括社会资本方、项目公司依照所在地区、项目具体情况，建立、健全PPP项目绩效管理实施细则、办法，将PPP项目绩效管理工作落实到位，并形成多方共治的联动机制。
三是覆盖了所有PPP项目类型。操作指引明确政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目都纳入绩效管理的范畴。我们看到，由于使用者付费项目回报机制与政府付费、可行性缺口补助项目存在很大差异，因此，在项目实施不同阶段中绩效管理活动的目的、内容和结果运用会有所不同，操作指引章节中针对不同项目类型做了不同的要求。
四是做出了与PPP各方、各项活动紧密衔接的工作部署。操作指引第五章“组织保障”中，针对不同部门、单位，明确了本操作指引规范内容与PPP项目操作流程、财政预算管理、平台信息管理、项目内控管理等活动的衔接，便于全面、全方位、全流程绩效管理工作的开展和结果的共享。
三、注意与财政部现行绩效管理相关文件的共同学习，加深对操作指引的理解
要深入理解和运用本操作指引中规范的PPP项目全生命周期绩效管理相关内容，应注意与财政部现行绩效管理相关文件的共同学习，其中很多内容能从这些文件中找到出处和细化要求。如：
操作指引中，PPP项目绩效目标与绩效指标管理、PPP项目绩效监控、绩效评价部分，涉及绩效目标设立、确认、执行、跟踪、纠偏等具体实施内容，与《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）的规定有着密切联系。操作指引中涉及PPP项目绩效评价部分的具体实施内容，与《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）的规定有着密切联系，并且该办法第三条明确“涉及……政府和社会资本合作( PPP ) ……项目等绩效评价可参照本办法执行。”
（一）补充、完善现有PPP项目绩效总体目标和分年度目标，确保全生命周期绩效管理主线清晰、明确
尽管操作指引最后提出了“本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。”的要求，但我个人建议，各地区、部门应针对现在已经入库实施项目具体情况，由项目实施机构及项目所属行业主管部门牵头，进一步补充、完善PPP项目绩效总体目标和分年度目标，这些目标既要与项目可研立项资料中明确的项目实施目标及预期效果紧密衔接，又要满足项目财政预算资金申报的需要，同时还要作为绩效指标设置的依据，确保PPP项目全生命周期绩效管理活动始终围绕绩效目标这一主线开展，不流于形式。
（二）加快分行业、领域绩效评价指标体系建立，为PPP项目绩效评价提供核心部件
目前分行业、领域绩效评价指标体系尚未形成，操作指引第二十四条也明确“各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准。”我个人认为，分行业、领域绩效评价指标体系的建立、健全是确保PPP项目绩效评价工作开展和工作成效的核心部件，需要加快此项工作的实施。
（三）尝试开展PPP项目事前绩效评估管理，将其逐步纳入PPP项目全生命周期管理工作
目前入库的PPP项目90%以上为政府付费和可行性缺口补助项目，需要财政预算安排支出，为了加强预算科学化精细化管理，提高财政预算资金的精准安排和支出效益，建议在PPP项目前期阶段，对拟采用政府付费和可行性缺口补助的PPP项目，引入事前绩效评估工作，即由财政部门根据部门战略规划、地区事业发展规划、项目预期申报财政资金情况，通过自行或委托第三方对PPP项目实施必要性、可行性、绩效目标设置的科学性、财政支持的方式、项目申请预算的合理性等方面进行事前绩效评估，与PPP“一方案两论证报告”一并纳入财政部门和地方政府审核（批）范围，事前绩效评估结果作为项目实施机构及项目所属行业主管预算单位改进管理工作，调整和优化本部门预算支出结构，合理配置资源的重要依据，也作为财政及人大预算安排决策的重要依据。
1.结合对操作指引第十一条学习，建议将绩效目标设置依据充分性、设置合理性和目标实现保障度作为物有所值定性评价基本指标，提高PPP项目绩效目标管理的重视程度和科学化、精细化管理水平。
2.针对操作指引第二十二条PPP项目绩效评价结果运用规定，建议不仅针对使用者付费项目设置体现激励相容的奖励措施，对政府付费和可行性缺口补助项目也可根据建设期和运营期表现，考虑设置多样化的奖励条款以激发项目公司（社会资本）潜力和积极性。
来源：财政部PPP中心
