作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
日前财政部联合发改委等五部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号文）（“《通知》”），这是继今年年初财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府及商务部、银监会问责部分县市违法违规举债担保行为后，又一次高调明令禁止违规举债行为。
相比此前财政部首次致函问责地方政府，此次《通知》由六部委联合发布，举六部委之力建立联动问责机制进行监管。更进一步来看，此次《通知》相当于最后通牒，计划通过六大举措全面推进整顿工作，清理整改地方政府融资担保行为，严格规范融资平台及融资管理，严禁利用PPP等方式变相举债，健全地方政府举债融资机制，建立跨部门联合监控机制，完善地方政府债务信息公开制度。
第一招：下达清理整顿最后通牒
《通知》已明确将会组织开展对地方政府及其部门融资担保行为的排查，并且须于2017年7月31日前清理整改到位，逾期不改或整改不到位的都将追究责任并落实到相关负责人。2014年通过《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）等法律法规已初步建立了一系列地方政府债务管理规范，在此基础上，此次限期整改将制度规范从规定层面进一步落实。
第二招：敲打融资平台公司与金融机构
除了组织对地方政府及其部门融资担保行为进行摸查整顿之外，《通知》对于融资平台公司和金融机构的融资行为也提出了要求，旨在推进融资平台公司市场化转型。
此外，《通知》也要求金融机构在为融资平台公司提供融资时需慎重考量并规范融资管理，规定了“融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务”，通过书面声明杜绝政府隐性担保。对于地方政府违规举债担保所产生的债务将按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函[2016]88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预[2016]152号)处理，政府对银行贷款的担保过错承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分的二分之一，以担保额为限。因此，提供融资的金融机构如寄望融资平台公司背后有政府隐性背书清偿可得再三思了。
《通知》明确将会落实违规举债担保的处理，加大处罚力度以提高违法成本，从资金需求方和资金提供方双管齐下，如发现违规举债、担保，除了追究融资平台公司、地方政府及其所属部门，金融机构亦将难逃追责。
第三招：严防PPP异化
PPP异化在实践中屡见不鲜，有的地方政府将PPP视为一项融资手段，借PPP之名行违规举债融资之事，常见的做法包括名股实债（详见“律动PPP”文章《名股实债，我本善良》）、固定回报（详见“律动PPP”文章《“固定回报”，是要问一个明白，还是要装作糊涂？》）等。一方面，财政部鼓励地方政府通过PPP化解地方债务，另一方面，此次《通知》依然是重申PPP异化问题。结合日前发改委印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金[2017]730号文）来看，可谓一抓一放，力求解决PPP融资问题。
第四招：健全地方政府举债融资机制
在国发[2014]43号文出台后，地方政府融资模式开始了从BT模式向PPP模式的转型，转型过程中仍存在政府思维转化、PPP模式门槛较高、融资困难倒逼政府违规举债等问题。因此，《通知》再次强调了这一模式的转变，严禁地方政府及其所属部门以任何方式举债或为任何单位和个人的债务提供担保，政府应在其出资范围内对其设立或参股的担保公司承担责任。
第五招：建立跨部门联合监控
财政部门将会同发展改革委、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，建立健全联动监管机制。在此项跨部门联合监控机制下，不仅政策执行力度大大提高，监管范围也进一步扩大，中介机构、法律服务机构及相关从业人员都须对其所出具的审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等承担责任。地方政府或其融资平台公司发行债券、资产管理产品等各类金融产品亦当遵守相关发行规范，各中介机构、法律服务机构应进行检查把关，对投资者负责。此番通过各相关部门联合监管，将严格落实相关文件出具机构及其相关从业人员的责任，确保相关报告及法律意见的独立性、公正性、准确性。
第六招：推进地方政府债务信息公开
此招包括了完善地方政府债务信息公开、推进政府购买服务公开、推进政府和社会资本合作项目信息公开，以及推进融资平台公司名录公开四部分内容。通过一个更趋于透明的信息公开平台将项目加以照亮，接受各级政府、社会各界的监督，项目好坏，太阳底下晒一晒就知道。
结合前述分析可知，地方政府融资模式已进入不得不转型的阶段，地方政府债务将被置于更加阳光、高效的监管机制之下，地方政府及其所属部门举债融资成本和风险将会进一步增加，地方债务规模或可能压缩，一定程度上也将促使其转向选择PPP模式，促进PPP模式的推广与规范化发展。
