作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
早在2016年10月11日，财政部就发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），垃圾处理、污水处理新建项目“强制”应用PPP模式，其他公共服务领域具备条件的，“强制”实施PPP模式识别论证。2017年7月18日，财政部、住建部等四部委联合发布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）（“《通知》”）可谓“两个强制”的升级版，“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式”。垃圾处理、污水处理同属于环保产业，加之随着城镇化的发展，各地对污水处理和垃圾处理的需求急剧增加，地方政府有强烈的意愿和企业进行PPP合作，因而财政部选择在市场化程度相对较高的污水、垃圾处理领域重点推广PPP模式尚在情理之中，只是“全面实施”这一表述实在罕见，也难怪《通知》甫一发布，朋友圈里讨论之声就不绝于耳。
根据《通知》内容，“全面实施”包括几层含义：所有项目、所有环节、全面监督。
所谓“所有项目”是指各类污水、垃圾处理领域项目全面实施PPP模式；对于存量项目也要有序推进转型为PPP模式。目前，各地污水、垃圾处理厂已基本布局，未来增量有限，因而《通知》对于存量项目的影响将更为显著。不同于纯公益性质的PPP项目，污水、垃圾处理厂有着稳定的经营性收入现金流，对于地方政府而言无疑是优质资产，即便监管部门三令五申要求地方政府拿出优质存量资产进行PPP运作，不少政府还是“顾左右而言他”，坚持肥水不流外人田，此类项目大多留给了地方政府平台公司。此番《通知》要求污水、垃圾处理厂全面转为PPP模式，恐怕地方政府不得不“献宝”了。只是，《通知》对于“污水、垃圾处理领域项目”的范围界定仍然不甚清晰，例如污泥的处理、中水的处理是否也可以算作污水处理领域的项目，都还需要相关部门给出说明。
所谓“所有环节”，是指“在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合”。《通知》在列举污水和垃圾处理环节时并未使用“等”字，我们无法判断这是否意味着“收集、转运、处理、处置”已是穷举，更不能确定新建管网环节是否也属于“各环节”的范围。2015年2月13日，财政部、住房和城乡建设部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）指出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营。《通知》也强调要“实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利”。一方面，从政策的导向看，厂网一体是未来污水处理厂发展的方向；但另一方面，污水管网的自然属性和经济属性都决定了难以产生经济效应，属于沉淀资产。如何真正实现厂网一体，将管网建设环节并入PPP项目，依然需要实践的不断探索。
所谓“全面监管”是指《通知》为地方政府划定五条界线：不得为项目融资提供担保，不得承担无限责任，不得承诺回购投资本金，不得做保本承诺，不得承诺最低收益。其实这些规定也是“老生常谈”，监管部门为了规范“明股实债”、“假PPP”可谓是操碎了心。看到这里不少人又开始担心：地方政府不得向社会资本方承诺最低收益，是否意味着就不能承诺最低污水、垃圾供应量了呢？这么想的人可能是对“最低收益承诺”有什么误会。污水、垃圾处理项目中，污水和垃圾的收运通常由政府部门主导，项目公司对污水、垃圾的供应量都不具有控制力，无法通过市场行为或依靠其主观努力获得预期的处置物，如不设置保底供应量，对于社会资本方而言，无疑加大了不可控的风险，并可能将此风险成本体现到污水处理服务费单价中，形成不合理的风险溢价。设置保底供应量合理合法，实践中亦多采用，“保底收益”与“保底供应量”不可混淆。
除上述内容，《通知》中“必须成立项目公司”、“按效付费”、“统筹农村污水垃圾处理资金”、“以奖代补减少资金投入”、“统筹协调区域流域环境治理”等规定亦是值得关注的重点。《通知》一出，新一轮污水、垃圾处理PPP热潮又将来临，但是“热潮”之下更需冷思考。公共服务和传统基础设施的区分暂且按下不提，也不讨论财政部是否有权对该领域发文监管，《通知》的出发点固然是好，但正如我在“律动PPP”文章《财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉》里所说的，发展PPP切不可一厢情愿，闭门造车。一旦PPP模式成为新建污水、垃圾处理厂的唯一选择，问题也将接踵而至：没有社会投资人的地区还能不能建污水、垃圾处理厂？会不会迫使不具备条件的地方政府为了建设污水、垃圾处理厂而包装PPP？物有所值评价还需不需要？不论是否“物有所值”都采用PPP模式，“为了PPP而PPP”的思路恐与提高公共服务效率的初衷南辕北辙。
