关于条例名称，我个人比较赞同当前征求意见稿的提法。

1、兼顾传统基础设施和公共服务领域，源于本身这两者之间或存在物理载体和目标服务之间不可切分的关系，或存在领域上重合及难以准确切分或界定，避免实操认定困难所带来的各种不必要的纠结，且此叫法也符合当前国家发改委主推“传统基础设施”、财政部主推“公共服务”的现实环境，PPPers也比较熟悉和容易接受。

2、同时，沿用已经约定俗成的政府和社会资本合作专有术语，取代市面上可能会被并列使用或被混淆使用的特许经营、政府购买服务等。

本条开宗明义，明确主基调是规范。政府和社会资本合作，不是新生事务，伴随着中国市场化改革，即开始有政府和社会资本合作，但真正被广泛知晓，是自2013年年底，国家财政部和国家发改委两大部委力推始，各类PPP项目像雨后春笋般大量涌现，各大社会资本积极跑马圈地，金融机构、中介机构等PPP项目主要参与方，亦十分活跃，但不可否认，在PPP推行过程中，同样也存在各种借PPP之名的变相举债融资、固定回报、回购、保底收益、违规担保等扰乱PPP市场秩序的行为。本条例以规范定调，亦是对当下PPP推行的一种冷思考，其所提到的“提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益”何尝不是对国家推行PPP原意或初心的一种回归。

1、关于社会资本的选择方式。

目前约定的是采用竞争性方式，我们知晓无论政府采购法体系，还是招标投标法体系，都有各自的适用范围及功能定位，非为PPP项目所专属设计，所以无法简单的直接指定或援引任一体系适用。目前条例中约定针对PPP项目的采购方式，但看不出来是否是PPP专属的采购方式，且属于不完全列举加兜底，比如招标、竞争性谈判等，除此之外，无进一步的约定，建议每种采购方式的具体操作流程及细则交由国务院有关部委来单独或联合制订，或者沿用当前的规范性文件，如《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号文）；如果不适合直接援引适用，建议在本条例发布的同时，发布各类采购方式的细则文件，否则容易造成实操困难。

2、关于社会资本方的界定。

（1）   目前适用对象是企业。

建议适用对象和自2017年10月1日起施行的《民法总则》相匹配。建议大范围扩展至营利法人、非营利法人、特别法人以及非法人组织，但允许地方人民政府根据项目特性框定某一类或某几类合适采购对象范围，且不得以不合理条件限制竞争。

另外，关于本地国有企业或地方政府融资平台是否适合作为社会资本，我个人观点是不排斥，但在资格条件或评审办法的设置上，视同所有参与竞争的市场主体，如果其不具有竞争力，自然也会在遴选过程中被淘汰。且此也符合混改及国有融资平台转型的大趋势。个人认为不应赋予本条例太多含义及责任，该解决的社会问题交由相关部门或相应的法律去解决，不应指望一部条例，解决诸多社会痛点问题，比如说三令五申仍然无法做到的政企分开问题。

（2）   要求“社会资本具有投资、建设、运营能力”，此规定可能会引致误解，以为社会资本必须具备上述全部能力，或者无需设计等能力。

建议明确，引进的社会资本应根据项目实际需要具备相应的设计、投资、建设、运营管理中的一种或几种能力，而非“十项全能”，未来社会资本或依据项目合同成立的项目公司（以下统称“社会资本”，下同）可将其中的部分工作内容依法委托给其他第三方承担，但社会资本应对委托或分包的内容承担全部的责任。另外，之所以建议是具备其中的一种或几种能力，主要是考虑到项目本身的特性，如存量项目，或无需建设（如TOT），或无需投资及建设（如委托运营）等，故此择一适用或根据项目实际情况设置条件相对更为合理。

（3）   建议本处明确可以由社会资本自行承担，也可以由社会资本和/或政府方出资代表设立的项目公司承担相应的设计、投资、融资、建议或运营维护的责任。

1、个人赞同采取原则性规定，加指导目录的方式。但指导目录不建议是逐个项目类型的列举，而是概括性行业列举方式。

2、个人也赞同授权国务院有关部门制定指导目录的方式。但务必避免“政出多门”，建议由国务院指定单一部委来完成，或者指定几部委联合完成，但目标是最终适用的指导目录清单是唯一的，并适时调整。

3、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）和《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）已经列明了相应的目录清单，且规定的适用范围不尽一致，总体从一级目录来看后者要大于前者。同时建议明确本条例施行后，新的指导目录未出台前要如何适用，建议明确处理机制，以做好衔接。

本条所提及的匹配PPP项目的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，全是目前PPP项目实操中的痛点问题。本处仅遴选实操中高频问题略作阐述。

1、  关于投资。如PPP项目当下在实操层面绝大多数依旧按照政府投资项目的流程来实施，哪怕是社会资本发起的项目也绕不开。

2、  关于价格。如PPP项目中涉及到政府定价或政府指导价的，应如何定价，如何调价；当下使用者付费项目中普遍存在的价格倒挂要如何解决；如果属于社会资本应标的项目，且价格属于竞争结果或双方合意结果的项目，调价是否还要走听证程序等。

3、  关于财政。如《预算法》第十二条第二款虽规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”；《国务院关于实施中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）虽规定：“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。”但当下财政体制仍旧是年度预算体制，虽有三年滚动的中期财政规划安排，但与PPP项目的合作期仍不匹配，预期差距不小。

4、  关于税收。如PPP项目交易或流转过程中的涉税认定、税基、适用税率等等，实操中皆是五花八门，有的项目索性回避，通过届时适用法律变更条款来解决。

5、  关于金融。如PPP项目融资期限如何匹配PPP项目的合作期；融资担保问题；金融机构介入权的正确行使；民营社会资本融资难题应如何破解；特色小镇或园区开发等综合复杂PPP项目的融资难题应如何解决；无追索项目融资的适用难题等等。

6、  关于土地管理。如如何解决经营性用地招拍挂要求，和PPP项目社会资本遴选之间的衔接问题。虽无论是财政部，还是发改委，还是国土资源部等先后发文明确投资主体和用地者的环节可合并实施，但究竟如何合并实施，怎样确保PPP社会资本和获得用地的主体合一，尚处于探索阶段。另外，园区项目用地争议及实操难题众多。

7、  关于国有资产管理。如国有产权交易流程如何与PPP流程相衔接，虽《公共资源交易平台管理暂行办法》第八条规定，“依法必须招标的工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等应当纳入公共资源交易平台”。虽已明确统一纳入公共资源交易平台，但实际操作中仍旧是“各自为政”。

当然，我们也完全能够理解作为条例，无法解决更高位阶法律层面方能解决的问题，但这个是我们无法回避的问题，且十分重要紧急，建议国家层面尽快制定和完善相应的专门性法规，方能真正保障PPP项目行稳致远。

1、  本条似乎延续国务院2017年4月份批转国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》中指出的“由财政、发改两部委按职责分工推进PPP模式。大力推行政府和社会资本合作（PPP）模式”中的精神。按职责分工很有必要，但究竟如何分工，能做到各司其职，又相互配合，才是最重要的，建议明确职责范围的划分标准。

2、  国务院有关部门共同制定政府和社会资本合作的综合性管理措施很有必要，但建议此等综合性管理措施和本条例配套出台，此利于PPP项目的顺利推进。

3、  国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。很赞！但这种“联席”解决机制建议是专门的常设机构或组织，且建议赋予其在一定意义上“判官”的权利，并能够在一定程度做到 “令行禁止”。

1、  建议明确通常作为县级以上人民政府派出机构的有独立财权的管委会的地位；同时建议明确对未设同级人大的管委会其财政支出及预算安排应如何操作？如果不适合在条例中作相应规定，则建议在本条例中确定授权谁来做决定。

2、  建议明确乡镇一级政府是否有同类的权利，如果要收紧范围，建议明确如果乡镇做PPP项目，应如何确定实施机构，预算应怎样安排等重要问题。

1、政府方发起主体。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第九条规定的项目提出部门是“县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门” ，本条例直接将政府方发起主体进一步放宽泛，界定为县级以上人民政府有关主管部门。我担心在地方政府普遍不作为的政治生态下，如果未明确责任主体（有关主管部门太宽泛，不宜界定），也未明确由谁来指定或授权哪个部门作为“有关主管部门”的情况下（通常情况下应是县级以上人民政府），可能会导致PPP项目推进不力。

2、前期论证。

本处前期论证，未“一刀切”的规定应到何种深度，我个人觉得是符合实操的。尤其像特色小镇、园区、智慧城市等项目，从规划阶段伊始，即对社会资本的“民间智慧”依赖程度比较高，不应对前期工作深度作较多要求。但为实操便利，建议明确前期工作应达到的目标或深度，或者直接授权有关部门制定游戏规则。

3、民间提起主体。

本处不限定于社会资本，将范围扩展至公民、法人和其他组织等各类主体。且对建议的深度、形式等皆未多做表述。从鼓励民间参与的角度，我觉得是好事，但建议将权利下放到各市县自行探索路径。

1、项目实施方案的编制主体。

根据前述第九条规定项目实施方案的编制主体是指县级以上人民政府有关主管部门，必须重述下，我担心在地方政府普遍不作为的政治生态下，如果直接写有关主管部门，且在这个“有关”有很难清晰界定的情况下，有可能会出现大家皆不作为的情况，尤其也未明确由谁来指定或授权哪个主体作为“有关主管部门”的情形下（通常情况下应是县级以上人民政府），可能会导致PPP项目推进困难。

2、实施方案应当包含的内容。

建议应当包含的内容表达更精准点。比如说区分新改扩建项目和存量项目的差异，比如说存量项目，我们通常不会约定投资总额，可能会约定交易金额；可能不用建设规模，而用运营维护的规模来替代；无建设内容，而是用运营维护内容来取代。另外建议增补约定（1）主要绩效考核办法，以及政府支出责任或使用者付费与绩效相关联的原则性机制约定；（2）合同体系及核心条款设计；（3）政府承诺或支持事项等。

3、市场测试对象。

金融机构也是PPP项目的非常重要参与方，关乎融资及项目成败，建议实施方案征求意见的对象除了潜在感兴趣的社会资本方，还包括对此项目感兴趣的金融机构。

1、必要性及合理性评估。

本处未使用“物有所值”概念，而是用必要性、合理性评估，同样的目的或目标，但此种表达更亲民，更易为普罗大众所理解和接受。

要求有关主管部门拟定的项目实施方案，应当会同同级发改、财政等部门，对采用PPP模式进行必要性、合理性的评估，确实可以增加决策的科学性，但我担心如果各部门如果无法超越部门角色，则难免会导致在实施方面存在异议，相互制衡，难以达成一致。应如何解决，建议提前准备好预案或对策或提出要求。

2、财政承受能力评估。

建议财政承受能力评估沿用当下适用的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）中列举的事项，即涉及到股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等政府支出事项的（取代“涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的”等主要事项的不完全列举），应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。

1、  评估主体及评估结论。

“有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。”建议：

（1）   建议明确有关主管部门有权自行（具备相应评估能力的情况下适用）或聘请第三方机构或专家进行评估；

（2）   建议将评估决定权交由县级以上人民政府根据有关评估文件及评估结论来综合确定，同时，建议如果作出不采用政府和社会资本合作模式决定的，应附上第三方专家的评估意见，且应附上相应的理由。

本处明确何时应确定实施机构，此有利于改变之前实操中五花八门的做法。

当下不少地方的做法是政府主要领导确定拟按照PPP推进项目时，即行指定实施机构，聘请咨询机构做初步实施方案（或者是财金[2016]92号文规定的实施方案）。规范点的做法是项目通过物有所值评价，认为适合采用PPP；且经财政承受能力论证后，有能力按照PPP推进，也即通过“两评”后，方确定实施机构。

1、  我个人赞同将采购方式的决定权交由实施机构来确定，体现权责对等的原则，否则采购方式是集体决策的结果，但实施的风险由实施机构承担，则较为不合理。补充说明下，虽实施机构是代表人民政府实施PPP项目，最终责任承担主体是县级以上人民政府，但事实上如果出现实施机构不作为或非完全履约等情形的，县级以上人民政府将追究实施机构作为责任主体的责任。但我确实也担心，有可能有部分地方的实施机构会将采购方式的决定权上交，通过集体决策，以规避决策风险，反而影响PPP推进的进度。

2、  采购方式。

本处采购方式采用不完全列举及兜底方式进行约定，我也赞同此种方式，有一定的灵活性。但本条明确列举的是“招标、竞争性谈判等竞争性方式”，个人建议是“招标、竞争性磋商等竞争性方式”，因为根据《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第三十六条的规定：“采购人应当…根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商…”，也即满足采购文件要求的情况下（可以当成是基本的资格门槛），依旧是“唯价格论”，不利于“好中选优”。而竞争性磋商，既有磋商环节，也可通过综合评审选择更合适的社会资本。

本处预留援引接口，明确“法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。”但在法律、行政法规尚无明确规定的情况下，应如何适用，是否可继续沿用规范性文件《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号文）；如若不能，建议明确过渡期的处理方法，以利于实操。

1、本处明确PPP项目可设项目公司，也可以不设项目公司。但实操中，从独立核算、风险隔离，以及在当地缴税等角度，很多地方政府会选择要求社会资本在当地设立项目公司。

2、关于签约主体。在设立项目公司的模式下，建议参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十八条的规定，“需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。”，同时允许按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）以及《PPP项目合同指南（试行）》的规定，由政府方和社会资本方签署PPP项目合同，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或者签署关于承继项目合同的补充合同，以符合实操惯例。

考虑到PPP项目的实施可以由社会资本方自行实施，也可以通过设立项目公司负责实施，所以本处建议区分社会资本和项目公司的权责，比如第“（五）社会资本方取得收益的方式、标准”，以及第二款中“社会资本方对项目协议履行的担保责任”，在设立项目公司的情形下，应是指项目公司。

1、  关于合作期上限。

之前《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条规定：“最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。”但此规定属于发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、央行等六部委的联合部门规章，非属于其提到法律、行政法规另有规定的情形，按照本征求意见稿，属无权突破的情形。故此未来合作期限的上限应是30年，除非法律、行政法规另有规定。

2、  关于合作期限下限。

关于合作期限下限的规定，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）中明确规定：“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。”之前的规定仅适用于示范项目，未来所有项目皆要满足一般不低于10年的规定。

3、  关于合作期起算时点。

关于起算时点，未作约定，此事应属于实施方案及PPP项目合同约定事项，包括是否含建设期。

为免疑义，建议通过官方解读的方式明确最低收益的界定，以避免和合理的商业风险分担相混淆；同时，建议明确融资担保，和正常的纳入（跨）年度预算等支持及承诺事项的区别。

此处是为了保障合作协议的长期持续稳定履行，对政府性行为等进行约束，并将其明确写进条例中，值得点赞！

《预算法》第十二条第二款规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，但本处用词是纳入年度预算，是否是匹配当下的预算体制的一种妥协，但年度预算显然和PPP项目合作的长期性不匹配。

《国务院关于实施中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）规定：“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。”建议将财政支出纳入中长期财政规划写进条例中，至于是否是三年滚动方式编制，还是可以更长期限，建议再行评估。

“二次招标是否免标”的争论可休矣，此处必须点赞！

此前，根据相关规定，免标必须要满足《招标投标法实施条例》第九条第（三）款的前置条件，方可以不进行招标：“…（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；…”也即是要满足：

（1）必须是招标方式选择。包括公开招标、邀请招标、两阶段招标；

（2）必须是特许经营项目投资人。此认定争议颇大，对什么叫特许经营项目无官方认定，见仁见智，所以实操中都是法律条文“为我所用”；

（3）依法能够自行建设、生产或提供。一般认定是看资质、经验、能力等来综合认定。

有观点认为《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中的规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”是对招标方式的放松，但仔细阅读则不然，因此处用词是“按照”，而非“参照”等柔性用词，“按照”的意思是一字不差。

往后， 是否适用不再进行招标的情形，重点是关注“社会资本方是否依法能够自行建设、生产或者提供”，且“在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑”。

建议明确哪些事项属于不可变更条款，比如说投资范围及规模、合作内容及合作期限、绩效标准（但本处并不是禁止在项目合同中约定阶段性动态绩效指标调整机制，也不是否认因国家、行业等标准提高所必须要作的提标改造）、回报机制等与核心商务报价或政府支出责任相关联的事项宜作为不可变更条款，否则采购的严肃性无法得到保证，也会给政府和社会资本留下诸多操作的空间。其他条款赋予在合作期内调整及修约，符合实情。

最后一句话建议修订为“社会资本方可以依法及依照项目合同的约定等转让其持有的项目公司股权”，主要考虑社会资本方如果是央企或国企还需要遵从“国有产权”交易的相关规定，另外股权转让，通常属于股东会决议事项，还需要履行相应的内部决策流程。本级人民政府同意仅仅是前置条件，但后续的流程依旧要符合现行法律规定及PPP项目合同的约定。

关于提前终止的情形，建议交由PPP项目合同进行约定。且本处列明的三项内容也仅仅属于可以提前终止合作项目协议的情形，并不是必然要提前终止，更显得在条例中进行约定没有必要。

关于“因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的”，由谁来进行认定是关键，我们在本条例第五章争议解决第三十九条中看到相应的解决机制。

1、  本处提及“在同等条件下应当优先选择原社会资本方”，但单纯的“同等条件下的优先权”容易流于形式，不易被认定，是否允许在实施方案及项目协议中约定满足哪些条件，可以优先选择原社会资本方，将认定的权利交给地方人民政府及实施机构。

2、  建议在衔接机制设计中，同步明确提标改造或者近远期项目协同实施等情形下，原中标社会资本在满足前置条件下享有优先权，以利于实操。

《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）规定：“政府有关部门、项目实施机构、社会资本或PPP项目公司等PPP项目参与主体应真实、完整、准确、及时地提供PPP项目信息。”此为信息收集之所需，更为信息公开倒逼规范，进行有效监管之必须。此处将“社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。”写进条例，值得肯定！但同时建议也明确政府及有关部门也应该按照相关规定提供相关信息。

从保护知识产权及商业秘密，以促进创新的角度考虑，建议明确移交知识产权及商业秘密的对价。

除了前述列举的应公开事项外，建议公开历次评审的专家名单。同时和本条例第四十四条相呼应，建议公开项目实施方案。

建议要求地方政府通过适当的方式公布接受PPP项目举报、投诉的部门、联系人及联系方式，并要求公布投诉处理结果。

此条十分有必要！同时建议建立或完善相应中介机构及从业人员的相关执业保险制度。

此条建议明确社会资本或项目公司应无条件配合政府方的应急工作，但应给予社会资本方因配合应急行为所应享有的免责认定（如适用）；对于造成损失，应给予合理补偿。

关于PPP性质的认定，采用两分法，我个人比较赞同。PPP项目合同属平等主体之间的民事合同行为，具有可仲裁性，当然也可向人民法院提起诉讼。同时，不可否认，政府的授权、临时接管、征收征用等单方面的行为又具有典型的“行政属性”，此等情形下，社会资本方如认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

对排斥或限制非公有制社会资本方的行为设置罚则，是对当下或明或暗，或多或少限制民营资本、外资等参与PPP项目行为的一种遏制，以鼓励各类社会资本平等参与，培育良性竞争市场。

建议“（三）未向社会公布合作项目实施方案”增加除外条款，即涉及到国家秘密、商业秘密的除外。

本处对地方政府履约行为进行规范，并明确了相应的处罚措施，落实到人。倒逼地方政府谨慎决策，及全面妥善履约。

建议本处增补规定，此处的处罚，并不妨碍在PPP项目合同中约定针对特定情形的违约责任，以及严重情形下所导致的临时接管、提前终止条款的适用等。

建议明确衔接机制，对之前按照相关部门规章、规范性文件等实施的PPP项目，不溯及既往，以维持合作关系的稳定性。但同时给地方政府留有一定的权利，如果政府和社会资本方能达成合意，按照本条例的相关规定对原项目合同修订完善，亦被允许，而无需重新走采购流程。