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赵仕坤、童源、张俊慧：PPP项目绩效管理操作指引评析

2020-04-03 来源：财政部PPP中心 道PPP 作者：赵仕坤、童源、张俊慧

近年来，随着我国大量PPP项目相继进入执行阶段，如何真正实现产出与绩效挂钩，切实做到按效付费；如何有效利用绩效管理手段，推进公共服务提质增效，是诸多政府部门及相关单位面临的一大难题。2020年3月31日，财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号）（以下简称“《操作指引》”）正式发布，终于为PPP项目如何开展绩效管理指明了方向。操作指引不仅明确了各部门相关职责，还针对绩效管理全过程各环节工作内容和程序进行了全面梳理，具有真正的实操指导作用，对于我国未来PPP项目的高质量发展也具有里程碑式的意义。

一、指引出台背景和意义

根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），PPP项目涉及一般公共预算等财政资金应全面实施绩效管理。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出，在PPP模式下，政府应以绩效评价结果作为社会资本提供公共服务对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，同时要建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）进一步明确 “要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。而现阶段许多PPP项目进入执行阶段后项目实施机构及行业主管部门缺乏监管抓手，对于绩效管理工作尚未形成有效机制，尤其对于已经面临付费的项目可能尚不知如何启动绩效评价工作，《操作指引》不仅是PPP行业积极落实“全面实施绩效管理”的重要文件，更切实解决了实际操作中的系列问题。针对绩效管理的各个环节要求、内容、程序及如何操作均作了详尽的指引说明，具有“引导性”与“实用性”，既能引导规范实践，又能可操作可执行。通过PPP项目绩效管理可以保障合作各方的合法权益，促进双方有效履约，通过绩效监控和评价及时发现项目推进过程中存在的不足或问题，并提出合理化针对性意见和建议，促进 PPP项目高效运营，进而为提高公共服务的供给质量和效率保驾护航。

二、PPP项目绩效管理的内涵

《操作指引》对PPP项目绩效管理进行了明确界定，即指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。
绩效目标和指标管理是PPP项目绩效管理的基础，绩效指标是判断绩效目标是否实现的核心工具和方法。《操作指引》明确了项目实施机构要编制PPP项目总体绩效目标和年度绩效目标，包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。同时强调绩效指标应在绩效目标基础上进一步细化量化设定，形成绩效指标体系，要充分体现项目行业特征和实际特点。
PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，是绩效评价的重要数据来源。《操作指引》指出，项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。具体监控时间应根据PPP项目特点，考虑绩效评价和付费时点进行合理选择，原则上每年至少开展一次。
PPP项目绩效评价是PPP项目绩效管理的重要组成部分，是实现项目高效管理和按效付费的根本依据。《操作指引》明确提出项目实施机构是PPP项目执行阶段的绩效评价主体，原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。此外，《操作指引》进一步规范了PPP项目绩效评价的工作流程，主要包括下达绩效评价通知、制定工作方案、组织实施评价、编制评价报告、资料归档和结果反馈等，对PPP项目绩效评价实务操作具有直接的规范和指导意义。
结果应用是PPP项目绩效管理的落脚点。《操作指引》明确指出PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。

三、指引的主要架构和内容

《操作指引》充分体现了“物有所值”的价值导向，使绩效管理成为项目决策、管理、付费、提升绩效的重要抓手。主要的架构内容包括：
第一章 总则。
重点说明了指引制定的目的和依据，对PPP项目绩效管理进行了定义，并对相关管理主体包括项目实施机构、行业主管部门、财政部门主要职责分工进行了明确，说明本指引的适用范围和绩效管理基本原则。
第二章PPP项目绩效目标与绩效指标管理。
明确PPP项目绩效目标应包括总体绩效目标和年度绩效目标，项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，同时对绩效目标编制内容和编制要求进行了说明。在绩效目标基础上，进一步说明绩效指标编制要求，应构建包括绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法等在内的绩效指标体系。明确了PPP项目在准备、采购、执行及移交后等各阶段绩效目标和指标管理过程要求，说明了异议解决方式，并明确了政府付费和可行性缺口补助PPP项支出预算编制要求等内容。
第三章 PPP项目绩效监控。
说明项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。项目实施机构应根据PPP项目特点，结合绩效评价和付费时点，合理选择监控时间进行绩效监控，原则上每年至少开展一次绩效监控。同时针对绩效监控具体要求、工作程序及结果应用等内容进行了说明。
第四章  PPP项目绩效评价。
主要明确了PPP项目绩效评价主体，进一步明确项目建设期、运营期绩效评价时点以及中期评估和后评价时点。同时针对绩效评价工作程序、争议解决、报告复核及结果应用等内容进行了详细的指引和说明，强调PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。
第五章 组织保障。
进一步明确各级财政部门在构建PPP项目绩效管理体系方面的主要职责，各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。各级行业主管部门应建立健全本行业绩效指标体系和绩效标准，项目实施机构、项目公司应严格履约，推进PPP绩效管理工作有序落实。最后指引强调要依托PPP综合信息平台加强信息公开工作，接受社会监督。
第六章 附则。
强调了适用范围和新老化段问题，对于指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。

四、操作指引亮点分析

亮点一：明确了PPP项目绩效管理的各方职责分工

《操作指引》针对PPP项目绩效管理过程中涉及的项目实施机构、行业主管部门、财政部门及项目公司等各参与方在绩效管理不同环节中的职责分工进行了清晰明确的界定，具体如下：
项目实施机构应在所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，包括绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价等，必要时可委托第三方机构协助。
行业主管部门负责审核PPP项目绩效目标和绩效指标，复核绩效评价报告，并按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系。
财政部门负责审核PPP项目绩效目标和绩效指标及PPP项目年度支出预算等工作，负责绩效评价报告的复核，并按照绩效评价结果安排相应支出，同时负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导。结合工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价，会同相关主管部门在项目移交完成后开展后评价工作。
项目公司（社会资本）应做好日常建设运营的监控工作，积极配合开展PPP项目绩效管理工作，并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。

亮点二：共性指标体系框架充分体现PPP项目特性

《操作指引》提出了PPP项目建设期和运营期绩效评价共性指标框架（参考），首次从项目公司和实施机构角度对指标体系进行了划分，指标体系整体遵从产出、效果和管理三个维度构建，以PPP项目合同为基础，以促进合作双方严格履约为出发点，体现了PPP项目“公平、诚信”的契约精神，有助于通过绩效管理这一手段实现不断提升项目绩效的良性循环目标。
建设期末项目公司绩效指标重点结合竣工验收情况对项目产出的数量、质量、时效、成本等进行综合评价，实施机构指标则重点在于建设履约、前期工作及监督管理等方面。运营期项目公司绩效指标则充分结合行业情况和项目特点对合作双方保障项目良好运行情况而进行的有效管理措施进行综合评价，其中实施机构指标侧重于对执行按效付费、监督管理和工作保障机制建设等方面内容。
另外，《操作指引》重点强调了PPP项目产出类指标的核心作用，明确指出“产出”指标应作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%；原则上绩效评价结果不低于80分才可全额付费。进一步保障了财金〔2019〕10号文“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”的约束机制。

亮点三：针对可能存在的争议情形提出相关解决方案

《操作指引》不仅明确了绩效管理各个环节的工作程序和内容，还结合实务操作情况，针对可能存在的争议情形设置相关解决条款，明确具体的处理方式和途径。
项目公司（社会资本）对绩效目标或指标体系调整结果有异议的，可申请召开评审会，就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。双方对评审意见无异议的，按评审意见完善后履行报批程序；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。
项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。

亮点四：附件有效结合实务操作具备指导性与实操性

《操作指引》附件共设五部分内容，包括PPP项目全生命周期绩效管理导图、PPP项目绩效评价工作方案和绩效评价报告（参考）文本框架、建设期和运营期绩效评价共性指标框架（参考）。
PPP项目全生命周期绩效管理导图以项目阶段和项目相关方为纵横轴，将各个阶段不同单位应该开展的PPP项目绩效管理工作流程进行了高度概括和梳理，清晰地呈现了项目全生命周期的绩效管理内容与各部门职责分工情况，具有较强的指导意义。
PPP项目绩效评价工作方案和绩效评价报告(参考)文本均落脚实务工作内容，通过明确相关标题与架构，来规范相关工作成果。工作方案应包括项目基本情况的梳理、绩效评价思路、具体组织实施方案、资料收集与调查方案及相关附件。评价报告应包括在方案基础上更加详尽和细化的项目情况，包括绩效评价工作具体开展情况、评价结论和绩效分析、存在问题和原因及相关建议等。
PPP项目建设期和运营期绩效评价共性指标体系也将在后续PPP项目实施方案、合同等编制过程中起到更加规范的作用，对目前PPP项目绩效管理工作的具体开展具有直接的引导意义。

五、重要条款或事项解读

（一）《操作指引》定位为“绩效管理”

操作指引定位为“绩效管理”而不仅仅是“绩效评价”，主要在于PPP项目绩效管理是在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，即绩效管理是一个闭环的管理体系，绩效评价是绩效管理的一个重要环节，绩效监控是绩效评价的重要依据，绩效目标是绩效监控和绩效评价的基础，绩效指标是判断绩效目标是否实现的核心工具和方法，结果应用是PPP项目绩效管理的落脚点，而绩效评价是实现高效管理和项目按效付费的根本依据。同时，PPP项目绩效管理也是符合中发34号文等文件“全面实施预算绩效管理”的指导精神。

（二）项目实施机构为PPP项目绩效管理的重要主体

《操作指引》指出，“项目实施机构应在项目所属行业主管部门指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。”对于项目实施机构负责绩效目标编制，指标体系确定，开展绩效监控和绩效评价等工作内容，主要在于：一是从预算管理角度，项目实施机构可理解为PPP项目的二级预算单位，行业主管部门为一级预算单位，对于相应的预算支出，应由二级预算单位进行申请、管理和上报，并开展必要的预算管理工作；二是从项目管理角度，项目实施机构是PPP项目的参与方，是代表政府与项目公司（社会资本）进行平等合作的政府部门，是保障PPP项目公共服务供给的主要责任主体，因此需要通过绩效管理的一系列手段或措施，对项目公司（社会资本）进行履约监管，确保PPP项目高效运营。
尽管PPP项目绩效管理的具体工作主要由项目实施机构负责开展，但是相应的行业主管部门和本级财政部门并不能免除相关职责，如对于绩效目标和指标体系的审核、对于绩效评价报告的复核以及评价结果的反馈整改与按效付费等。同时，行业主管部门应建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；财政部门应建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度，对于评价结果存疑或重大PPP项目开展再评价，以及会同相关主管部门在项目移交后开展后评价。

（三）绩效目标与绩效指标的编制、确定和调整

《操作指引》明确PPP项目绩效目标与绩效指标应在项目实施方案中制定，并在项目合同中予以明确。项目执行阶段，绩效目标和指标体系原则上不予调整。同时附则中明确对于指引施行前已发出中标通知书的项目可沿用原约定绩效指标等条款。换言之，对于尚未确定中标方（即尚未确定谈判）的项目，应按本指引要求对绩效目标和绩效指标内容进行谈判和约定，对于已经发布中标通知书（即确认谈判）的项目可按原约定执行，切实不完善或不具有可操作性的，参考指引进行补充完善。
对于原合同未约定绩效管理相关内容，或约定的绩效指标体系存在漏洞或异议、监控和评价及付费时点不明确、绩效挂钩机制等结果应用未明确或不合理的，项目合作双方可以本着平等协商原则，通过签订补充协议等方式对绩效管理相关内容予以明确约定，以便于以后年度的绩效管理工作有序开展。
鉴于PPP项目实施方案和项目合同在项目准备和采购阶段均由本级人民政府审核通过，那么在后期因重大事项变更导致的绩效目标和指标体系的调整也应在双方协商一致的基础上，经财政部门和相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。

（四）绩效监控、绩效评价、中期评估和后评价

《操作指引》明确“应根据项目合同约定开展PPP项目日常绩效监控”，“绩效评价应结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。”
PPP项目绩效监控是针对具体的年度绩效目标在执行过程中的产出和效果情况进行的监控活动，以确保不发生重大偏差影响年度绩效目标的实现。具体监控时间、监控计划应根据项目实际特点确定，不同项目情况下，项目公司和实施机构的监控时间可能存在较大差异。如污水处理厂的出水水质达标率指标项目公司应进行每日监测，实施机构可根据情况每月或每周对污水处理厂的出水水质达标率进行监督考察等。PPP项目绩效监控的数据和结果，是年度绩效评价的重要数据来源。
PPP项目绩效评价是反映PPP项目一定时期内的产出和效果情况。《操作指引》中对于建设期末提出绩效评价的要求，一是突出强调PPP项目的建设产出质量，明确项目建设完成依据；二是为项目运营开展绩效评价时提供质量评价的对比标准，保障项目后期正常的运营、维护等管理工作的开展；三是通过在建设期末对整个建设过程的复盘和评价，有助于及时发现项目管理和实施过程中存在的问题和不足，优化内部管理和外部协调机制，促进双方履约，为项目规范、高效运营做好必要的保障。运营期每个运营年度的绩效评价不仅是衡量年度绩效目标的实现情况，发现问题及时整改，也是结合年度预算安排实现按效付费的重要基础。
PPP项目中期评估则重点分析PPP项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，物有所值实现情况，及时评估已发现问题的风险，属于阶段性的总结和回顾。
PPP项目后评价在项目移交完成后开展，主要衡量PPP项目总体绩效目标的实现情况，从全生命周期的产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面进行评价和总结，以促进项目决策和管理。

（五）PPP项目绩效评价结果应用

《操作指引》明确“PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。”结果应用是整个绩效管理体系的落脚点，应高度重视评价结果的应用工作。
PPP项目绩效管理应以结果为导向，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。运营期每年度的运营补贴支出（根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定）应按照绩效评价结果予以支付。即政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩；使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。《操作指引》在共性指标体系框架中也对项目公司和实施机构作为不同责任主体进行了指标的划分，原则上因实施机构原因导致的PPP项目产出或效果不符合预期目标的情形不影响项目公司的绩效评价结果。
落实整改同样是PPP项目绩效评价结果应用的重要途径，针对绩效评价发现的问题，应及时反馈相关方，涉及实施机构问题的，项目实施机构应及时整改；涉及项目公司（社会资本）或其他相关部门问题的，项目实施机构应及时督促整改。通过积极有效落实整改，形成提升绩效的良性循环。
《操作指引》严格按照中发34号文指导意见， 项目实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督，并将其绩效评价结果纳入工作考核范畴。

（六）PPP项目绩效管理VS预算绩效管理

PPP项目绩效管理严格意义上属于预算绩效管理的范畴，一是从“全方位“角度，PPP项目收支不仅是项目实施机构，也是各级政府收支预算的组成部分，PPP项目绩效管理也应纳入部门和单位预算绩效管理、政府预算绩效管理范畴；二是从“全过程”角度，PPP项目绩效管理并非“另起炉灶”，而是在充分考虑项目特殊性基础上对现有绩效管理制度体系的有益补充；三是从“全覆盖“角度，PPP项目主要涉及一般公共预算等财政资金，属于一般公共预算绩效管理体系范畴。
尽管PPP项目绩效管理属于预算绩效管理体系中的一部分，但有其特殊性，一是PPP项目是在政府和社会资本平等诚信合作基础上的产物，不仅仅是政府部门的单一投资活动；二是PPP项目产出主要是公共服务，即实现公共服务的供给质量和效率提高才是PPP项目的最终目标，而非只是发挥财政资金的使用效益；三是PPP项目要体现“物有所值”的价值导向，真正通过绩效管理过程不断提升项目绩效。操作指引充分考虑并强调了PPP项目的特性，聚焦PPP项目公共服务的供给质量和效率，体现了“政府和社会资本合作”的关系，尤其在参考指标体系中注明了项目实施机构与项目公司合作双方的评价指标，以突出PPP项目合同的重要性，促进双方严格履约，保障项目高效运作。

来源：财政部PPP中心