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周兰萍:PPP制度体系建设又一里程碑 ——评《PPP项目绩效管理操作指引》
来源:财政部PPP中心 道PPP
作者:周兰萍
绩效考核作为我国推行PPP模式的核心内容,一直以来都是项目参与各方关注的重点,也是实操中的难点所在。3月31日,财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称“《指引》”),为在当前宏观政策背景下继续推动PPP项目提质增效,保障参与各方合法权益提供了重要制度保障,对于我国PPP制度体系的进一步完善也具有里程碑意义。
此次正式出台的《指引》相较于之前的征求意见稿已有了较多的改动和细化,纵观其核心精神和具体内容,可以看出《指引》的背后凝聚了各方的专业智慧,且至少在以下方面为PPP制度深化改革带来重大意义:
《指引》中多次强调,PPP项目绩效管理是在PPP项目全生命周期内开展的项目管理活动,贯穿PPP项目的准备、采购、执行和移交多个阶段,同时应当通过总体绩效目标和年度绩效目标的制定,实现项目全生命周期和具体年度预期产出和效果的双管齐下。另外,《指引》明确该规定适用于所有PPP项目,包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等包含各种回报机制在内的项目类型,实现了PPP绩效管理在项目适用上的全覆盖,更加有助于推动PPP项目的提质增效,将按效付费的核心精神落到实处。
随着多数PPP项目在近期已进入项目运营期,绩效考核如何依法依规地有效开展已成为参与各方迫在眉睫的问题,而《指引》的出台正是为考核难题提供了解决思路。首先,《指引》划分了财政部门、行业主管部门和实施机构在绩效管理工作上的职责分工;其次,阐明了绩效管理分为绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用四个主要部分,并对绩效目标制定和绩效监控提出了原则性要求。最后,《指引》细化了PPP绩效评价工作开展的主体、时点、程序和异议流程等详细内容,并通过提供绩效管理导图以及评价工作方案和报告的参考样本,以直观方式梳理了PPP项目全生命周期的绩效管理流程体系,极大增强了绩效考核的可操作性。
《指引》的出台,不仅为将要落地的新项目提供了完备的操作指引,引导政府方加大项目前期在绩效管理制度编制上的投入;同时,对于已落地特别是进入运营期的老项目也具有重要的参考意义。可以预见,将来根据《指引》内容重新对项目绩效考核制度进行完善补充,以增强合同履约操作性的老项目将不在少数,有鉴于此,项目参与各方都应当提前参与到绩效考核制度的研究工作中,并做好项目再谈判的准备。
以科学规范、公开透明、风险分担、诚信履约为原则导向,此次《指引》在内容编排上无不体现着对社会资本平等参与PPP绩效考核管理的权利保障。《指引》明确实施机构在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系时应充分征求潜在社会资本的意见;在项目采购阶段可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整;在项目执行过程中因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的,由实施机构和项目公司协商确定绩效目标和指标体系的调整。
可见,《指引》的出台标志着实践中政府方单方面主导项目绩效考核编制工作的局面将被打破,各地政府对于《指引》的严格适用也将在增强政府公信力、提高政府信用、优化营商环境等方面发挥重要作用。
自PPP推广以来,绩效考核作为完善项目按效付费机制、落实整改和监督问题的重要依据,一直以来都是PPP项目必不可少的一项环节。但是实践中,因绩效考核具体规定的缺失而导致争议的现象也不在少数,例如使用者付费项目是否应当开展绩效考核,建设期绩效考核指标如何设置,建设成本与运营绩效考核结果的挂钩比例等都已是老生常谈的问题,而此次《指引》不仅对绩效管理工作的开展提供了全流程的操作指引,避免相关参与主体对财政部之前出台的规范性文件产生误读,也正面回应了实践中出现的这些高频问题,为PPP全生命周期管理的政策体系补齐了重要一环,因而可对PPP项目的整体规范和化解PPP项目争议起到重要作用。
近期,从PPP综合信息新平台的上线到污水和垃圾处理PPP项目示范文本的出台,再到此次绩效管理操作指引的出台,财政部的一系列“组合拳”体现了中央坚定支持和开展PPP制度建设工作的决心,也标志着我国PPP制度改革将全面进入高质量发展阶段,对于恢复PPP市场信心,增强参与主体积极性发挥着重要作用,相信2020年PPP会迎来新的机遇,成为当前实现基建补短板、保持经济稳增长的重要手段。
来源:财政部PPP中心