徐向东:以产出为核心的PPP项目全生命周期绩效管理--中国PPP良好实践之新亮点

2020-04-03


2020年3月31日,财政部发布PPP领域重磅文件:《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称“财金〔2020〕13号”)。“一石激起千层浪,两指弹出万般音”,文件的颁布,立即引起了众多人士和媒体的关注。笔者从以下三个角度对该文进行解读,请各位指正。
一、PPP项目全生命周期绩效管理,是中国PPP良好实践之新亮点
2014年中国PPP启动之初,财政部等国家部委就借鉴包括世界银行、亚洲开发银行等国际机构PPP实施成熟经验,并立足国内实际情况,开展了PPP模式相关顶层设计工作。中国PPP一些理念和精神来源于国际,但并非生硬地照搬照抄。经过6年多的实践发展,中国PPP不断总结提升,已经形成一些良好实践惯例。把中国PPP项目实践与国际进行对比,发现至少有十大不同点,而其中最大的亮点和特色就是中国首次提出针对PPP项目的全生命周期绩效管理(Performance -Management over Whole Life Cycle)的理念和实践运作。PPP项目的全生命周期绩效管理是中国PPP理论和实践的不断探索研究之结晶。
理论政策层面,国家推广PPP模式伊始,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)就提出:“对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价……”;而PPP领域最高层次的指导性文件《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)更是正式明确提出:“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制……”;《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)规定:“……在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价……”。
实践操作层面,PPP项目经历了从割裂开来的“建设可用性+运营维护绩效付费”模式,到“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”的再探索;从认定“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式为回报兜底,到 PPP项目应建立全生命周期的绩效考核指标;从“政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付,且建设成本中参与绩效考核部分的占比不得低于30%”,再到“PPP项目应建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。”
虽理论和实践不断碰撞结合,然初心不改上下而求索,终于形成PPP项目全生命周期绩效管理的基本框架。财金〔2020〕13号明确提出,PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动,并进一步明确PPP项目全生命周期绩效管理的基本操作路径,方式和方法等内容。这标志着中国PPP项目全生命周期绩效管理取得阶段性重要成果,是中国PPP良好实践之结晶和新亮点。
二、简明扼要、聚焦产出、吸收先进理念是财金〔2020〕13号之三大特点
相对于征求意见稿,财金〔2020〕13号文删除了关于政府内部行政管理有关章节,形成当前六章二十七节的内容,规范了PPP项目全生命周期绩效管理工作,明确了参与主体、内容要求、工作程序等要素,并提供了项目公司(社会资本)参考指标体系。同时,也理顺了绩效管理全过程各环节工作内容和程序等。整个行文清晰顺畅、简明扼要,具有很强的执行力和实操性。
PPP项目全生命周期绩效管理的核心是什么?笔者认为,核心就是产出。PPP模式的一个重要特征就是PPP项目的资产或服务是根据产出而不是投入确定的。PPP项目的产出分为建设产出和运营产出。笔者在文章《有的放矢、精准细作—2020年中国PPP发展建议》中曾建议,建设期绩效管理应参照竣工验收成果等进行认定即可,不必事必躬亲。无独有偶,此次财金〔2020〕13号文明确规定,建设期绩效评价产出指标直接与是否通过竣工验收及情况为准。笔者认为,在中国大陆成文法系的背景之下,国内对工程建设程序、质量、管理等均有比较详细的规定,设置对建设过程的详细考核并无必要性,以最后的项目建成产出为评价指标,符合中国实际,对社会资本相对公平,也符合PPP的基本机理。对于运营产出,财金〔2020〕13号明确:“产出”指标应作为按效付费的核心指标,指标权重不低于总权重的80%,其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%,并提出了原则上运营期绩效评价不低于80分才可全额付费。这体现了PPP项目以运营为主的核心思想。
财金〔2020〕13号文的另外一个重要特点就是进一步吸收国际上已有良好惯例和成熟经验,引入环境-社会-公司治理责任(ESG)等先进理念。根据联合国环境规划署(UNEP)的界定,ESG投资也称“责任投资”,包括环境(Environmental)、社会(Social)、公司治理(Governance)三个方面,要求企业在发展中注重环境保护、履行社会责任、完善公司治理。ESG信息不直接体现在企业财务报表中,但涵盖了企业发展的隐性和长期风险,很大程度上决定企业是否能够实现可持续发展,是否存在突发环境丑闻、责任事件、治理问题等隐患而导致财务风险。ESG原则在PPP模式中的一个具体体现就是多方共赢,国家、项目公司、民众层面都共赢。财金〔2020〕13号文要求PPP项目绩效目标编制应指向明确,体现ESG理念,与国际接轨,将会进一步促进中国PPP持续长久良性发展。
三、绩效监控、绩效评价及结果应用是PPP项目执行阶段管理之利器
根据全国PPP综合信息平台项目管理库 2020年2月报,自2014年开始,截止到2020年2月末入库PPP项目9459个,投资额约14.4万亿元,累计落地项目6420个,投资额10.1万亿元。中国PPP早已是世界最大的PPP市场,在国际上具有足够的影响力,成绩有目共睹,得到世界银行、亚洲开发银行等国际组织的认可。
执行阶段的管理至关重要。笔者在2019年度和国际PPP专家共同收集了英国PPP项目资料,探究英国最终取消PF2的原因。根据分析,其中一个核心原因是在PPP项目执行阶段,投资大幅超资,运营成本上升,服务标准降低等造成PPP项目实施的结果实际上不“物有所值”。如何保证PPP项目执行阶段的质量,保证“物有所值”?
笔者认为财金〔2020〕13号文是PPP项目执行阶段管理之利器。按照财金〔2020〕13号文规定:首先强调PPP项目绩效管理应按照“物有所值”等原则进行开展;其次PPP项目绩效目标应符合物有所值的理念,具体预期效果目标实质上就是物有所值的具体实现程度体现;而保证物有所值的具体措施是绩效监控和绩效评价:项目实施机构应根据PPP项目特点,每年至少开展一次绩效监控,查找项目绩效运行偏差,分析偏差原因,结合项目实际,提出实施纠偏的路径和方法,并做好信息记录;项目实施机构应在项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价,项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价,每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估,移交完成后应开展一次后评价,绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。无论是绩效监控还是绩效评价,其最终目的都是促使政府方和社会资本方等诚信履约、保证PPP项目高质量实施,真正达到物有所值。
以产出为核心的PPP项目全生命周期绩效管理,是中国PPP执行阶段管理之利器,中国PPP良好实践之新亮点,为财金〔2020〕13号文点赞!