在当前新冠疫情导致经济下行的背景下，充分利用PPP模式开展新老基建将对提振经济具有实质性效果。在这一国际及国内大背景及现实需求下财政部于2020年3月16日发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（《指引》），并将于2020年4月16日开始施行。《指引》内容分为六章二十七条，要旨在于PPP的“全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益”，《指引》完善了PPP项目全生命周期绩效管理的规范要求和操作流程，为政府监管提供了可循之章，有利于推动PPP项目的高质量发展，一方面确保了PPP项目实现公共服务效率提升的目的，也可同时提升金融机构对PPP的信心，有利于实现PPP项目的融资目的。
本文将对《指引》中所规定的PPP项目绩效管理的主体、对象、依据、方式和结果的应用五个主要方面进行逐一解读。
《指引》构建了由项目实施机构、各级财政部门、行业主管部门及项目公司共同组成的PPP项目全方位的绩效管理主体架构，各方主体各司其职、相互配合、共同开展PPP项目绩效管理工作。
项目实施机构：负责具体开展PPP项目绩效管理工作，包括编制绩效目标与指标、开展绩效监控与绩效评价工作、根据绩效结果及财政部门安排的支出及时付费履约，以及统筹开展整改工作，及时公开绩效评价结果等相关工作。
各级财政部门：负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指引及再评价、后评价工作，包括审核实施机构报送的项目绩效目标与绩效指标、复核实施机构报送的项目绩效评价报告、项目移交完成后会同有关部门编制绩效评价（后评价）指标体系、开展PPP项目后评价工作、会同相关部门建立健全项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架，以及可对重大项目进行再评价。
行业主管部门：值得注意的是，本次《指引》中加强了行业主管部门的参与度，实施机构的绩效管理工作应在项目所属行业主管部门指导下开展，各级行业主管部门应建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，有权审核实施机构编制的绩效目标与绩效指标等。
项目公司（社会资本）：负责PPP项目的日常绩效监控。
《指引》首次将项目实施机构作为PPP项目绩效评价对象。项目实施机构作为PPP项目的履约主体之一，《指引》一视同仁，将其作为同等主体与项目公司（社会资本）一并纳入绩效评价范围，进行政府方与社会资本的双向考核。
在所列举的考核指标中，特别明确了的对项目实施机构的考核重点包括“评价是否及时、充分按照PPP项目合同约定履行按效付费义务”，这将让社会资本和金融机构“心中有底”。
《指引》规定的项目绩效管理的依据包括PPP项目绩效目标与PPP项目绩效指标，并从项目准备、项目采购、项目执行和项目移交完成各阶段提出具体的管理要求。
绩效目标：以指向明确、细化量化、合理可行、物有所值为基本要求，包括PPP项目的预期产出、预期效果及项目管理等内容，分为总体绩效目标和年度绩效目标两类。
绩效指标：以绩效目标为导向，PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具。绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法六部分构成。项目准备阶段，实施机构在实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见；项目采购阶段，实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整；项目执行阶段，绩效目标和指标体系原则上不予调整，如需调整需经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。
后评价指标体系：项目移交完成后，财政部门应会同有关部门编制绩效评价（即后评价）指标体系。
同时，《指引》附件《PPP项目建设期绩效评价共性指标框架（参考）》及《PPP项目运营期绩效评价共性指标框架（参考）》，同时列明了对在PPP项目建设期和运营期对项目公司（社会资本）与项目实施机构进行考核的共性绩效指标。
部分国内外PPP失败项目成因分析显示，其中重要原因之一就是绩效指标体系的不完善、不具有操作性或难以有效衡量，最后产生重大争议。《指引》着重强调了考核指标的细化与量化，且“产出”指标应作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%，突出了绩效管理的可操作性，有利于避免项目实施过程中产生重大争议。
PPP绩效管理是实现公共产品和公共服务增质提效和物有所值的重要抓手，也是政府方对项目监管的重要手段之一。《指引》中明确的绩效管理方式包括绩效监控、绩效评价、项目后评价以及重大项目的再评价。通过绩效监控实现了对项目过程实时跟踪和动态监控，及时纠正项目执行偏差；通过绩效评价、项目后评价及重大项目再评价，保证了项目整体目标和实施结果与既定目标的一致性。
绩效监控：绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理。项目实施机构根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录；项目公司（社会资本）负责日常绩效监控，定期报送监控结果。项目实施机构根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏；偏差原因涉及自身的，项目实施机构应及时纠偏；偏差较大的，应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。
绩效评价：项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估。
项目后评价：财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。
重大项目再评价：《指引》同时规定了各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价，充分体现了对重大项目的重视程度。
《指引》规定PPP项目绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，实现了绩效管理的全流程闭环管理，同时，《指引》要求“项目实施机构、项目公司（社会资本）应根据项目实际进展及时提供和更新PPP项目绩效管理相关信息，做好信息公开，接受社会监督”，PPP信息公开和透明有利于倒逼PPP项目的规范化实施和管理质量提升。
按效付费：政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。
落实整改：项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作，并将整改结果报送相关主管部门和财政部门。
监督问责：项目实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督；项目实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。
项目公司异议权：项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。
综上所述，《指引》的公布一方面确保了PPP项目提升公共服务效率的目的的实现，同时增强了PPP项目的融资信用，双向提升了PPP项目的实施效果。
金融机构由于缺乏行业背景、项目管理与专业技术方面的能力，以往对PPP绩效管理不够关注也难以抓准关注点，《指引》发布后，从完善融资全流程管理角度出发，我们建议金融机构可从以下几个方面进行PPP项目的融资决策。
一是在选择项目时，对于没有绩效指标和按效付费的项目不能融资，合规底线不能踩；
二是在评价社会资本时，可从绩效指标的角度关注其具备PPP项目合同约定的相关项目建设和运营履约能力；
三是在融资前项目评估时，可进行敏感性分析（压力测试），分析不同的绩效考核结果对项目收入和偿债现金流的影响，确保项目财务可行性；
四是在融资后管理中，借助考核主体披露的信息以及PPP综合信息平台等大数据平台跟踪绩效考核和按效付费的结果，及时跟踪，确保项目融资的安全性。
