颜立群:社会资本视角看《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》

2020-04-03 来源:财政部PPP中心 道PPP 作者:颜立群


2020年3月31日,财政部正式发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号,以下简称《操作指引》),这是“法律+政策+操作指引+合同”四位一体的PPP制度体系中,最贴近PPP项目各相关方的实操性文件,是实现激励相容、按效付费、可持续发展目标的重要一环。
对社会资本而言,是非常欢迎《操作指引》这样“打通最后一公里”式文件的出台,完善的PPP制度体系是有效市场的基础,而PPP作为基础设施投融资最重要的模式,投融资信用结构是其能否实现可持续发展的关键,金融机构和社会资本有了信心,市场就有了活水之源。下面从社会资本视角谈谈对《操作指引》的一些具体看法。
一、强调了合同的地位
本次正式出台的文件,与一年前的征求意见稿相比,非常重要的一个改变是,当社会资本对绩效评价结果有异议的时候,从“根据专家评审结论确定最终评价结果”改为“按照合同约定的争议解决机制处理”,这是一个完全正确的定位。全文中一共出现了22次合同,特别是前期程序中的内容强调了“PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确”,这将给予社会资本信心,不再担心政策的变化和政府方利用绩效考核追加要求。
另外,对于《操作指引》“施行前已发布中标通知书的项目,沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款,按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作,绩效目标与绩效指标体系不完善的,可参照本指引进行补充完善。”这一规定明确了不溯及以往,既尊重了原项目合同中的约定,也在最大限度地推广《操作指引》中关于绩效管理规定的适用。
二、绩效管理主体分工结构,利弊参半
《操作指引》设置了实施机构-行业主管部门-财政部门的绩效管理主体分工结构,分工避免了在具体PPP项目绩效管理工作中跨部门监管难以施行和多部门职责分工难以厘清的问题,这是积极的一面。但实施机构同时作为PPP合同甲方和绩效管理主体,且同时还承担被绩效考核的责任,容易混淆行政主体和合同主体、考核主体和被考核主体的定位,对实施机构的公正性和专业性提出了较高的要求。因付费需要与绩效考核结果挂钩,程序和主体的复杂可能造成付款不及时和不属于社会资本责任的整改内容过多,社会资本可能存在一定程度的担忧。
三、 专业术语过多
PPP的政策过多,表述过于专业,是本轮推广实施过程中一个很明显的障碍,对于很多基层政府工作人员难以准确掌握,第三方机构的专业性也参差不齐,《操作指引》中的“主成分分析法、熵值法”“ESG理念”等内容比较生涩难懂。另外,绩效管理、绩效监控、绩效评价、绩效考核,非专业人士难以厘清其中的区别与联系,仍存在实施过程中增加各方工作负担和执行成本的隐忧。
总体而言,《操作指引》的出台标志着全面、系统的PPP项目绩效管理体系初步形成。绩效考核不是为了监管而监管、为了扣费而监管,是着力于督促双方履约,促进公共服务水平提升,突出项目的产出和效果,助力提升政府管理水平和社会资本运营能力,推动PPP市场趋向理性和成熟。