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袁竞峰：《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的理论基础、创新特色与未来发展

2020-04-03

2020年3月31日，财政部正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称“指引”），意在规范PPP项目操作，提升公共服务产出水平。本文就指引的理论基础、创新特色和未来发展提出一些个人观点。
一、指引的理论基础
指引指出，PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。笔者于2013年底出版了专著《基础设施特许经营PPP项目绩效评估与管理》（东南大学出版社），系统论述了PPP项目绩效管理的基本理论，提出了包括绩效规划、绩效目标设定、绩效评价与改进、绩效激励的PPP项目绩效管理基本理论体系，并将物有所值纳入体系之中，如图所示。

 

图：基于VFM的PPP项目绩效管理理论体系

可以发现，指引设计的相关流程（目标ž指标ž监控ž评价）与该理论体系的核心环节较为相近，强调物有所值（VFM）的引导作用。VFM追求经济性、效率和效能，与新公共管理理论中对政府或公共部门绩效管理的要求相符合。
根据绩效的定义，PPP项目绩效应当是结果与行为的统一。PPP模式是公共利益与市场效益的集合体，因此指引强调PPP项目绩效是产出、效果和管理等三个方面因素的综合体，集成了准备、采购、实施、移交等多个环节。由此，指引设计出了PPP项目的绩效管理流程，该流程从政府和社会资本的需求出发，以实现PPP项目关键利益相关者的核心价值为目标，通过绩效目标设定和绩效评价，寻找到PPP项目绩效薄弱环节进行绩效监控，从而可以按效付费并制定出绩效整改的区域和方向，整个流程以促进PPP项目绩效目标达成为目标，严谨合理。几个关键环节如下所述：
（一）绩效目标
在绩效目标编制中，指引要求包括总体绩效指标和年度绩效指标，应当具体、可衡量、可实现。事实上，应当根据目标设定理论（Goal Setting Theory）对利益相关者需求进行提炼与深化。绩效目标是PPP项目绩效管理系统的目标，是所有利益相关者认可的努力方向。绩效目标应从不同角度对VFM进行阐述，包含PPP项目利益相关者对经济性、效率、效能和合作的不同期待和偏好，使得在绩效管理过程中确立明确的目标，并随着目标达成度的变化，可以设定不同的等级。
（二）绩效指标
关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI）的识别建立在绩效目标的基础上，可以帮助辨识实现PPP项目绩效目标的关键点。通过识别KPI，可以帮助PPP项目识别出绩效管理中的关键部位。关键绩效指标识别应综合VFM的四个关键点，注重PPP项目的进程管理，重点考察影响项目经济性、效率、效能和合作关系的指标。因而，指引提出的关键绩效指标更关注项目中的动态指标（管理维度）。
（三）绩效监控
绩效监控正是针对前述的绩效目标，对绩效目标的达成程度进行动态监测，指引构建了动态的管理机制，以发现PPP项目管理过程中的问题，并运用PDCA的思想不断进行调控纠偏，从而促进绩效提升。
（四）绩效评价
在选定的关键绩效指标基础上，指引设计了基于综合评价的绩效评价体系。通过权重计算和评价标准设计，建立评价模型，可以发现PPP项目实际运作中的问题，从而对绩效付费产生影响，并能有针对性地进行整改，促进VFM的达成。
总体而言，指引的结构清晰，通过VFM贯穿了PPP项目绩效管理流程，以目标为导向设计了绩效管理体系，按照VFM的要求在项目进程中不断提升项目，使得项目最终向实现VFM而努力。
二、指引的创新特色
指引在很大程度上集成了多种理论成果，并与实际工作相对接，体现出了机制设计上的探索与创新：
（一）构建完善的组织体系
指引的编制以绩效管理流程为核心，在此基础上从总则开始就明确了PPP项目不同参与组织的职责，避免出现不同组织分工之间的交叉、重叠和空缺等问题。指引特别将项目公司绩效与实施机构绩效相区分，也就是实现了项目层面绩效与公共部门绩效分开的目的。从而，指引第五章单独明确了对不同参与方的要求，形成“流程ž职责ž组织分工”的清晰设计路径，对下一步具体实施PPP项目绩效管理提供了参考，发挥指引的作用。
（二）设计全面的指标体系
PPP项目的绩效指标体系设计往往存在很大争议，指标的选取尺度、范围和技术要求都会随着不同类型项目而发生变化。PPP项目的产品应满足社会福利性，但同时也应考虑社会资本在其中的贡献；政府与社会资本之间的伙伴关系同样也是公共管理的重要内容；PPP项目中的诸多利益相关者对PPP项目取得成功至关重要，充分权衡各方的利益以促进PPP项目的产出是PPP项目绩效管理中的重要课题，也应当在指标设计中体现。指引设计了“产出、效果、管理”三大维度的绩效评价指标体系，分别从项目公司绩效与实施机构绩效两个角度设计具体指标，实现了过程与结果的结合、多方利益主体的平衡。同时，满意度、可持续性、信息公开等指标，也反映了指引在推动多方满意、可持续发展和公众参与等机制设计上的不懈努力。
（三）强调严格的成果应用
指引重要的目的是要指导不同层面财政部门进行PPP项目绩效管理。因此，指引特别强调了绩效评价的结果应用。一方面，对程序、文本、数据和相关材料的规范性进行了严格要求；另一方面，指引强调PPP项目的绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。指引赋予了绩效评价极高的地位和话语权，将对未来工作有重要影响。同时，也可以发现，在指引中也提出了对绩效高于标准的可以进行奖励，部分体现了绩效激励的思想，这是重要的提升。
因此，指引通过不同机制的设计和探索，完成一个动态绩效管理系统的构建，明确了绩效管理中的目标体系，建立了基于目标体系的标准流程，设计了在目标指导下的绩效评价指标体系和评价方法，以及基于绩效评价结果的绩效提升机制。
三、指引的未来发展
作为第一版的绩效管理操作指引，依然存在改进的方向，但需要与实际工作相结合，可以体现在以下几个方面：
（一）绩效规划机制可以逐步设计
在指引中并未提及绩效规划，但却是一个需要完成的早期工作。在绩效规划中，对利益相关者的需求进行识别是重要的内容，需要对利益相关者不同的价值活动进行分析，精选出可以为PPP项目增值的活动组合，进而帮助绩效管理系统确立努力的方向，这也正是VFM中经济性的体现。
（二）绩效目标设定可以更加深入
在PPP项目绩效目标设定中，一方面要满足项目参与相关各方的要求，另一方面则需要各方在某些方面做出让步。此时，单一一方的目标应当考虑，同时也要考虑各方利益的权衡。第一步是全面考察项目各方的需求，运用目标设定理论，尽可能将利益相关者关心的内容调查清楚；第二步，寻求项目最佳的目标决策，以对各利益相关者产生激励作用，从而得到PPP项目的绩效目标，体现VFM的内在要求，尤其是效能方面。
（三）绩效评价标杆可以逐渐构建
指引采用综合评价的绩效评价体系，未来可以向标杆管理（Benchmarking）的方向努力。通过绩效目标设定和对不同行业绩效数据的采集、积累和分析，得到不同行业PPP项目的绩效标杆，反映利益相关者和行业对于PPP项目绩效的衡量尺度，通过评测PPP项目与标杆的距离反映项目绩效与利益相关者期望及行业较优水平的距离，也反映与VFM的距离，从而确定PPP项目绩效，可以更加客观和快速。同时，标杆的设计可以反映出不同行业主管部门的意图和导向，比如轨道交通PPP项目中可以更加关注高水准的安全运行和乘客满意度。
（四）绩效激励机制可以慢慢提倡
绩效激励机制在指引中尚不充分，虽然有少量体现，还可以进一步推进。绩效激励机制以PPP项目的绩效目标作为激励的方向和目标，以利益相关者的满意度为准则，通过利益相关者相互的激励，达到PPP项目利益相关者的满意度均衡。基于VFM设定出的绩效目标是整个激励机制的关键，可以通过政策变化、税收调节、付费变化、绩效奖励、收入分配等不同手段，调节政府、社会资本和公众的满意度，完成PPP项目绩效激励。
四、小结
指引对PPP项目绩效管理的全流程进行了定义，全面建立了我国PPP项目绩效管理基本体系和框架，并力图在操作层面给出相应的指导与具体方案。指引的出台有着扎实的理论基础，并在机制设计层面进行了一定的探索与创新，通过一段时间与PPP项目实际操作相结合，未来会有更大的提升。