来源：经济日报
近年来，我国开发区类型不断拓展，数量逐渐增多，成为推动工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。与此同时，各类开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出，亟需国家层面出台政策加以统筹协调——
2月6日，国务院办公厅正式印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（简称《意见》），对新形势下做好开发区工作作出了全面部署。
“这是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，对于建立促进和规范开发区发展的长效机制，将更好地发挥开发区在稳增长、调结构、促发展中的积极带动作用。”国家发展改革委有关负责人说。
明确三个功能
作为改革“试验田”，开发区在促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济等方面发挥了不可替代的作用。但随着我国经济发展步入新常态，开发区传统的功能定位已不适应新的发展要求。
对此，《意见》提出了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求，明确了开发区的三个功能定位：
——坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台。
——科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展。
——继续把优化营商环境作为首要任务，着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施。
“要防止有些地方打着开发区建设的旗号，大量圈占土地大搞房地产开发。开发区是我国实体经济特别是制造业的重要载体，必须坚持产业定位，为振兴实体经济创造好的环境。”国家发展改革委有关负责人表示。
关于不同类型开发区的发展方向，《意见》明确提出，经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域等国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色。
省级开发区数量众多，但却是我国开发区整体发展能否上台阶、上水平的关键和基础。对此，《意见》提出，省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平。
改革规范同步推进
只有深化改革才能焕发开发区体制机制活力，实现开发区的二次创业。据悉，为支持鼓励地方大胆探索，《意见》从完善管理体制、促进整合优化、提高行政管理效能、做好投资促进工作和创新建设与运营模式五方面作出了部署。
“要加强对开发区与行政区的统筹协调，推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。”该负责人说。
对于广为诟病的开发区同质化、低水平竞争，《意见》鼓励以国家级和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区加以清理、整合、撤销，建立统一的管理机构。
在建设和运营模式创新上，首次提出“引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式”。《意见》鼓励以PPP模式开展开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有开发区中投资建设、运营特色产业园。
河北省固安县与华夏幸福探索的“固安模式”，正是开发区PPP模式的成功样本之一。早在2002年，固安县政府通过公开竞标，引入华夏幸福投资、建设、运营固安工业园区。受益于这一模式，固安从一个发展水平相对落后的小县，发展成为各项指标领先河北的新兴城市。
与固安不同，武汉经济技术开发区黄冈产业园则把PPP模式的重点放在了基础设施建设上，园区内27个非营利性项目整体打包寻求合作。
在国家发展改革委PPP专家库首批专家、华夏幸福执行总裁吴中兵看来，开发区在引入社会资本时，须统筹考虑公益性项目和商业项目，既要避免纯公益项目不被社会资本问津，也要克服盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。
转型升级要加快
加快转型升级，形成新的集聚效应和增长动力，从而引领经济结构优化调整和发展方式转变，是开发区发展面临的重大使命。
为支持开发区转型升级，《意见》提出了一系列政策措施：在创新驱动方面，将在开发区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、国家（部门）重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心；在绿色发展方面，将支持开发区循环化改造，推动企业循环式生产、产业循环式组合，搭建资源共享、废物处理、服务高效的公共平台；在基础设施方面，将积极利用专项建设基金，鼓励金融机构创新金融产品和服务，支持开发区基础设施建设。
值得关注的是，在土地利用方面，对发展较好、用地集约的开发区，《意见》提出在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。为适应开发区转型升级需要，加强开发区公共配套服务、基础设施建设等用地保障，提高生产性服务业用地比例，适当增加生活性服务业用地供给。
对于利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。
此外，《意见》还提出，推进东部地区现有开发区转型升级，支持中西部地区、东北地区进一步完善开发区软硬件环境，鼓励跨区域合作共建开发区。围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，建设一批转型升级示范开发区。
“做好开发区工作，关键在地方。我们将发挥中央和地方两方面的积极性，落实细化分工方案和配套措施，切实推动开发区改革和创新发展。”该负责人说。
