来源：经济观察报  作者：杜涛

李建是一家金融机构的负责人，他收到了一份“撤函”。他的判断是，下半年融资平台业务的利息将会大大提高。

8月，中部某市的融资平台派人送来一份撤函，这份函件要求李建所在的公司把原来政府部门出具的担保函快递到当地的平台公司。

李建手里有近100个融资平台贷款项目，目前提出要求撤函的还不到10个。

日前，湖南省宁乡县人民政府下发《关于融资担保函作废的声明》，宣布所有担保函作废，之后宁乡县人民政府认为该声明存在不妥之处，既没有准确理解和把握中央政策要求，更没有说明县人民政府同时采取的系列配套落实措施，严重误导了社会舆论，会议决定立即收回此函。

被声明作废的融资担保函，就是指出于融资需要，地方政府为融资平台出具的各种担保、承诺类函件。

经历了上半年的低点，李建判断未来融资平台的融资高峰即将来临。“43号文刚出来的时候，都以为融资平台不行了，2015年、2016年时利息最高可以达到15%，这是因为43号文没有严格落实，2017年的利息已经逐渐降到了6%，50号文和87号文的出台后利息已经在提高。”李建说。

“上半年的项目比较少，下半年乃至明年地方政府都会大力发展经济，这会使得未来资金的成本上涨。从上半年的6%到现在的8%，我在西南几个县区的利息报价接近11%。”李建告诉经济观察报。

李建认为，现在的撤函也就是走个形式，时间过了，金融机构不还担保函，平台也没办法。而且现在有些是融资平台要求撤函，但是这个函件是政府出具的，不是出函方要求撤函的。

“我们回复是可以撤函，要提前还款，对方回复是撤函，但是不提前还款。对地方政府的放债额度是限制的，额度是当年财政收入的20%—30%。2015年都是高成本融资，2017年是要还的，只能借新，金融机构的授信额度用完了，就找地方性的资产交易所或者P2P平台。”李建告诉经济观察报。

经济观察报记者了解到，宁乡撤函事情并不是孤例，中部某市财政局在财政部发出50号文之后就开展融资担保清理整改工作的通知，还列出了时间表。

43号文规定融资平台债务不再属于政府债务，为了能够融资，政府为融资平台出具了各种担保、承诺类函件。

2017年财政部等多部委联合发布了50号文、87号文，对地方违法违规融资担保行为进行清理整改，其中地方财政对金融机构出具承诺函则是通常做法。财政部此前披露的几起地方违法违规举债的案例中，财政出具承诺函的行为并不少见。

43号文是2014年国务院关于加强地方政府债务管理的意见，50号文是2017年财政部等六部委联合发出的关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知。87号文是2017年财政部发出的关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知。

特别是在50号文、87号文发出后，对地方政府违规融资带来不小的压力。财政部先后公布了一批地方政府违规举债的处理情况。

例如，经济观察报了解到，某中部城市的一份整改内容就包括2015年1月1日以来政府及其部门融资担保行为，即政府及其部门为融资担保出具的各类决议、会议纪要、领导批示、担保函、承诺函、安慰函等情况，重点清理为融资平台公司融资提供担保的情况。

之后该市列出的计划有召开融资担保清理整改工作座谈会，之后要求各园区、融资平台以及相关部门单位对2015年1月1日以来融资担保开展情况进行全面清理，并与金融机构核实。

另外还要求各园区、融资平台公司以及相关部门单位与金融机构协商，撤回或置换融资担保承诺文件，并明确不得留任何形式的复印件、扫描件和影印件等材料。

从计划表中还可以看到，该市准备以市人民政府名义函告拒绝配合的金融机构，宣布已经出具的担保承诺文件无效，制定相关措施应对可能发生的诉讼问题。

一位从事地方债务管理的人士对经济观察报表示，从法律角度，担保法、预算法规定地方政府及其部门担保是违法的，违法担保自始至终无效，而且50号文件明确指出，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

之后在该市的具体执行方案中，要求涉及本地金融机构的一律无条件撤回，对于不配合的由当地银监分局、人民银行中心支行约谈当地金融机构负责人，并对金融机构下发限时配合任务整改书。

对于该市所在省内金融机构不予配合整改的，则要求当地银监局和人民银行支行积极对接省级相关部门，必要时市人民政府出面约谈金融机构负责人。

上述两类在限时和约谈后不予配合整改的，则与省外金融机构不配合的一样，由市人民政府发出《关于收回出具相关函件的函》或者解除《关于相关函件的通知》。

一家金融机构表示，收到了某市融资平台派人送的要求撤函的函件。“派人送的是融资平台的函件，而当初出具担保函的是政府。”上述金融机构告诉经济观察报。

李建告诉经济观察报，1994年分税制改革后，地方政府依靠融资平台去借钱，进行基础设施建设，43号文之前的平台借款算政府债务，在43号文之后，平台借款与政府债务脱钩了，此后平台的债务不算政府债务，但界限并不是很清楚，若是算企业债务，做的是政府的基建业务，但是若是单纯依靠平台，做为企业去融资的话是很难的，因为资产都是划拨出来的，这个时候就要依靠政府提供信用支出。

一般的做法是出具各种函件，比如纳入跨年度财政预算，但是没有人大的决议，只是财政部门，后来变成财政安排资金偿还，后来变成地方政府出函安排资金来偿还，就是协调资金来偿还，后来无法出函，就让其他相关部门，比如住建部门、交通部门出函协调资金偿还，实际上这几个部门没有资金，还是财政部门出钱。

平台公司主要是土地的划拨和其他国有资产的注入，在区县这一级，土地比较难处置，只能做资产，不能带来现金流，无法进行变现，所以以前几乎每笔平台融资都要有担保函或者承诺函。

一位地方财税人士表示，虽然不少地方政府大干快上很多无效或者低效的项目，或者没有实际产出的项目，但是因为政府出具担保函，所以金融机构就敢放款。知道没有现金流，就看其他机构有没有放过贷款。最后各家金融机构比的就是谁最先跑，千万别成为最后一个。

从开始的刚性兑付，到现在要求撤销各种函件，背后的演变就是财政部对地方债务的一系列严格管理。

在50号文和87号文的高压下，担心违规的不止是地方政府，还有金融机构。

李建对经济观察报表示，以前不处罚金融机构的时候，融资平台做假账、盖假章，金融机构都承认，但是现在不行了，两边都会打板子。

李建给经济观察报举了一个融资平台与政府应收账款转让的例子：政府委托平台公司建设学校，政府回购，形成了平台公司对政府的应收账款，平台公司将这笔应收账款卖给金融机构，约定融资到期后，溢价回购。

这样应收账款流动化，政府成了金融机构的债务人。平台公司到期后不溢价回购，金融机构会找政府，因此已经绑定了政府。

43号文之前，这些应收账款都是真实的，但43号文规定政府不能与平台签委托协议，因此后面那些协议或者类协议就都不合规了，金融机构现在只做43号文之前批复的项目合同的应收账款。

李建在此轮遭遇到撤函的项目中有一部分平台公司采取了提前还款的方式，李建的判断是主管部门推动的存量PPP项目拿到了部分资金后，可以用来偿还，也就是存量项目的钱转成了PPP，化解了融资平台债务。

李建说，例如此前有个医院建设到一半，现在包成PPP项目，总投资十亿元，前期投入5亿元，改成PPP项目后，融资10亿元，就有资金来偿还前期的融资；所以现在PPP做得好，融资平台不怎么融资了，还会积极还钱。目前很多项目启动时已经做过融资，再改成PPP项目，就有资金来偿还以前的贷款。（文中李建为化名）

来源：评级的艺术 作者：susu

地方政府又撤销融资担保函了。

媒体评论称，此举虽不意外，但过于简单粗暴。我在想，难道应该温柔点商量着撤？仔细想想，为什么地方政府对自己违反合同的做法越来越理直气壮了？一个可能的原因是：师出有名——有中央政府43号文以来的各项政策作为尚方宝剑。但你可能会继续追问：43号文以来，不还有那么多地方政府顶风作案，无视中央政策继续给金融机构提供担保函吗？为什么近期才集中撤？直接的回答是：因为中央政府加大了惩处力度，对城投公司、地方政府甚至金融机构都发了警示函。但深层次的问题是：如果普遍存在违规担保，为什么惩处的、撤函的主要集中在区县级政府？

答案很明显：这些地方政府所属的融资平台不可或缺性很弱，即使未来不再融资，对地区经济、金融及民生保障影响都很小。新城可以先不建了，道路改扩建也可以暂缓，保障房之类的更是不那么紧迫，都可以等等。也就是说，这些地方在中国的系统重要性一般、城投在当地的发展中地位一般，其断贷甚至违约对地方政府尤其是中央政府的冲击不大。更何况中央政策要求地方政府与融资平台断开信用关联。

所以文中就此事与PPP相提并论显然不符合政策环境。目前PPP是中央层面各项政策大力支持的项目，而融资平台一直是游走于政策边缘的存在，与PPP是政治地位完全不同的两类主体。

以前，很多人认为，融资平台不用评级，闭着眼睛买就是。而在刚兑环境下，这种“迷思”也一直没有被打破。我国幅员辽阔，犄角旮旯的区县级纷纷组建融资平台，这导致没有最差、只有更差的城投陆续走上资本市场。大家曾戏称，看你是不是有经验的城投分析师，得看认识多少个偏僻的地名，

更有甚者，融资平台一窝蜂融资不一定是为了基础设施建设，有不少是给当地民营企业或小型国企提供委托贷款。

而金融机构之所以不管募集资金用途什么融资平台都敢投，原因在于“相信政府”。但这种信任从何而来呢？有人说，政府亲儿子啊，能不管吗？关键是这种血缘关系你并没有去做DNA验证；而即使是亲儿子，人爷爷一直说不要给他家傻孙子钱了，要不都霍霍掉了，之前的就算了，以后再给坚决不认了。这个时候你还去找这家老实巴交也不一定能做主的儿子签个保证函。但你忘了，钱是在爷爷手里的。爷爷现在要求家族内全面清理账务，你的保证函被撤销了，你怪别人态度不好？你们违法签署一个卖身契，现在对方不履行义务了，如果你非要说对方没有合同精神，我只能说劝你回到杨白劳时代。既然中央已经下决心规范地方政府融资，金融机构就不应该要求地方政府提供担保函，即使提供了也不能将之作为增信措施，看着心里好受点就可以了。

那在目前这种背景下，地方政府融资平台还能投吗？回答是：当然，只是不能像之前那么简单粗暴地投。

首先，任何事物发展都有路径依赖，融资平台远没有到退出历史舞台的阶段。融资平台脱胎于我国特殊的中央—地方关系，分税制下地方政府一度面临支出增长迅猛、收入锐减的窘境，正是为了解决发展的资金缺口，各地成立了地方融资平台。地方政府将所属的国有资源——主要是土地，水、电、煤、气、公交等公用事业资产划给融资平台，让其以独立法人的身份融资，弥补地方政府基础设施建设的缺口。毛主席曾教导我们说：中央与地方关系是中国面临的十大关系之一，未来只要我国的政治经济体系温和改革，城投公司生长的土壤就还在，单纯靠省级政府发债是远远满足不了建设资金缺口的，尤其是尚在大发展阶段的中西部及东北地区。

其次，地方政府“亏欠”融资平台。由于很强的公益性、准公益性导致平台公司财务表现很差。平台公司对各地经济发展的带动作用是不言而喻的。但增长的红利以税收体现在政府未来的账上，这种外部性说明，融资平台获得的政府支持是其“应得”的，本身就是其自身财富创造能力的体现，而不是政府给的“施舍”。如果真的按照市场化的原则来规范政府和融资平台的关系，地方政府如期偿还融资平台的拖欠款、将外在的收益内在化给融资平台，将大大改善融资平台的自身偿债能力。

最后，这类企业评级中政府支持仍然是一个重要考虑因素。之前的评级思路是：既然融资平台用的是政府给的资源，做的是政府建设地区基础设施带动经济增长的事，得到政府的信用输送就是理所应当的。这也是为什么地方政府融资平台的信用等级一般都比较高。目前省级、省会级、直辖市、计划单列市主要集中在AAA；地级市集中在AA+；区县级集中在AA，基本都享受的是当地财政的级别。转型的背景下，如果业务范围不变，没有理由认为政府会直接放弃这类企业。

但未来判断政府支持时要实质大于形式。对政府要察其言，更要观其行。不能政府说支持就支持，你得拿出证据来：地区国有资源多少给了公司、土地多少以什么价格给了公司、区域内基础设施多少比例给了公司、未来对公司的定位及支持举措等。核心在于分析企业的业务，如果其提供的服务基础到不可或缺，如果它不做，政府要自己出面做或者很难找到别人做，那么地方政府对其支持的可能性就很大，如大型基础设施建设项目；反之，那种嘴上说很重要，但明显业务可有可无，极易被替代的企业，地方政府抛弃它的可能性就很大，如偏商业房地产开发的新城建设项目等。

总之，对于地方政府融资平台，我推崇的基本理念是：不迷信、不轻信、不抛弃、不放弃。