财预[2017]87号文（以下简称87号文）第三条“严格规范政府购买服务预算管理”中提出政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务。
本人先前已撰文分析，棚户区改造项目是87号文负面清单中的例外，可以按政府购买服务方案实施。目前，官方财政部门虽然没有明确表态，但大部分金融机构经过一阵子的彷徨犹豫后，又撸起袖子加油干，开始介入棚户区改造项目。
那么，棚户区改造项目授信时如何理解并执行87号文的先预算后购买的要求？我们根据国务院、财政部以及浙江省财政厅的几份文件整理，循序渐进，逐一推理，来解决这个问题。
一、预算和中期规划的区别
87号文前，实务工作中有时会把预算和中期财政规划混为一谈，要求财政部门在一份文件上明确项目资金纳入预算及中长期财政规划。但实际上两者既有一定联系，又有本质差别，主要区别如下：
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用大白话来表述就是：预算和中期规划都是一年编制一次，但预算只管一年，中期财政规划管三年。
为什么说中期财政规划可以管三年呢？
国发[2015]3号的基本原则中的第3点提到，“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。”第4点提到，“强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行”。文中很清楚地明确中期财政规划对当年度预算编制的约束性和下一年度预算编制的指导性。
顺便提醒一下，目前还没有文件提出中长期财政规划的概念，此外，编制中期财政规划不是对每个级别的政府都有的硬性要求。国发[2015]3号规定“各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门要比照中央做法，编制地方中期财政规划，经同级人民政府批准后，报财政部备案。”“省级各部门、省级以下地方财政部门也可分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划”。文件很明确的表述中期财政规划对省级财政部门有编制要求，但是对省级以下部门却没有强制性要求。估计是这个中期规划编制难度系数太高，某些地方财政部门暂时难以胜任。
二、谁编制预算、谁批准预算，预算的流程？
根据《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）第二章“预算管理职权”梳理：
1.县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；
2.地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；
3.各部门编制本部门预算、决算草案。
4.县级以上地方各级人民代表大会批准本级预算报告。
结合“预算法”，并根据2016年发布《中华人民共和国预算法实施条例》（征求意见稿），预算编制的责任主体和流程如下：
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请注意两点，一是在人民代表大会批准之前的是预算草案，批准后的才是年度预算。二是预算批准后，遇到突发事件，是否可以调整预算，谁来批准？根据“预算法”第七章预算调整：“县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”
因此，如果拟授信的棚改项目在预算编制时来不及纳入当年的预算，可以要求政府部门提出，向人大常委会申请进行预算调整，经人大常委会审查和批准后纳入当年预算。
三、政府购买服务的预算流程是怎么样的？
根据浙江省财政厅2014年9月10 印发的《浙江省政府购买服务预算管理办法》，第三章第九条：购买主体应按照现行部门预算编制管理的有关规定，在编制年度部门预算时，同步编制政府购买服务预算。
编制政府购买服务预算与年度部门预算同时进行，确切的说，政府购买服务支出是部门财政预算支出的一部分，购买服务预算是部门预算的组成部分。既然如此，政府购买服务预算流程就是本文第二部分的预算流程。
四、先预算后购买的依据
日常业务中很多人会说87号文开始要求“先预算后购买”。其实87号文对此只是再次强调而已，先预算后购买在财政部门的文件早就有了规定。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第四章第十八条“购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。”文件说得很清楚，须在购买预算下达后，编制采购计划，开展采购活动。
那谁来下达购买服务预算？采购监管部门是谁？
答案都是财政部门。“预算法”第十四条：经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表……。财综[2014]96号第二十七条：财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体。也就是说财政部门依据人大批准通过的预算，逐一向各部门下达预算批复、报表（购买服务项目表）。
五、购买服务的流程
梳理完预算流程后，再来谈谈购买服务流程。
翻看各地方政府发布的《政府向社会力量购买服务的实施意见》，关于政府购买服务的流程说得语焉不详，读起来令人抓狂。浙江省财政厅2014年发布了《关于印发浙江省政府购买服务采购管理暂行管理办法的通知》（浙财采监[2014]28号），文件较为详细地规定了采购流程、采购方式、采购组织实施管理等内容。流程整理如下：
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六、先预算后购买在棚改项目中会遇到那些问题？
先预算后购买的理论流程概括来说，预算由部门（购买主体）上报财政，财政汇总编制预算草案报政府审核，最后由人大批准，预算才正式生效。然后预算指标由财政部门批复部相关部门，购买主体再着手开展政府购买服务活动。
但在实践操作，特别是棚改项目授信，总会遇到各种问题。
（一） 先有项目还是先有预算？
先在这里赘述一下：棚改项目实际有三个流程：一是项目自身的合规性审批流程，二是预算流程，三是购买服务流程。现在先预算后后购买的流程已经很明确了。那么，编制预算的时候，项目自身应该具备什么条件？发改局已立项？项目建议书编制？可研报告编制，还是可研批复？根据浙江省财政厅2014年9月10 印发的《浙江省政府购买服务预算管理办法》，第三章第六条：政府购买服务实行“项目申报，预算统筹、绩效评价、信息公开”的预算管理办法。
项目申报在预算统筹前面。因此，编制预算时，项目应至少已立项完成。严格来说，项目建议书、可研报告是预算编制的依据，因此，编制预算时项目的建议书或可研报告应已具备。
（二） 实践中的先预算后购买
棚改项目的购买服务在实施过程中，地方政府为了提高效率，往往是购买预算流程和采购流程同时或相隔很短的时间发起。这时候采购部门往往还未取得财政部门的预算批复。两个流程组织过程中，要核对预算指标下达与购买服务的采购公示、中标公告、购买服务协议签订时间的前后逻辑性。
（三）如何确定项目采购资金已纳入预算
这是一个比较头疼的问题。最简单的是能从部门（购买主体）的公开信息中找到依据。“预算法”第十四条：经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。如果能从公开信息中找到对应的项目，那就是皆大欢喜。但需要注意的是，项目纳入预算的金额是否与已签订的购买协议中当年需要支付的金额一致。
但是现实往往是事与愿违，政府部门的信息公开与文件规定的还是有一定差距。这个时候，金融机构的做法就五花八门了：有些要求购买主体提供纳入预算的过程性文件；有些要求政府、财政部门出具确认函；有些则要求人大常委会出具决议。然而在与政府的谈判过程中，获得这些文件的难度很高。
那应该如何化繁为简，抓住关键点呢？
我们知道在整个预算编制、审批的过程中，虽然最终的批准权在人大，但最关键部门却是财政部门。“预算法”中，财政部门不仅是汇总预算编制、向部门批复预算、同时也是预算的具体组织执行部门，地方国库的支配权也在财政部门。即使是由人大表决的总预算草案和总预算执行情况也是财政部门代表政府向人大会议做的报告。
综上所述，我们认为最了解预算，最能代表政府对外作出预算声明的权威部门应该是财政部门。项目资金是否纳入预算，向财政部门征询并得到确认已足够了。
（四）棚改项目的最长贷款期限
虽然没有权威部门解答，但是金融机构已基本达成共识：棚改项目不仅是政府购买服务负面清单的例外，而且可以不受中期财政规划三年时间的限制。
那么棚改项目的最长贷款期限可以做几年？根据2014年9月《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知》：“鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。”
本文援引政府的几个法律、文件，通过整理分析，把先预算、后购买的理论和实践操作讲得很清楚了。郑重提醒金融机构：做棚改项目时不要再存侥幸心理，闭着眼睛做，一厢情愿地认为政府是会最终兜底的。
2017年7月，浙江省人民政府发布《关于地方政府性债务风险管控与化解的意见》，第一次明确提出要追究金融机构违规融资的责任：对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。
所以做棚改项目一定要牢记三点：
第一是棚改项目的真实性，一定要确认项目已进入国家认可的棚改名录；
第二是预算的真实性，一定要向财政部门征询并确认购买协议中当年须支付的资金已纳入预算；
第三是用途的真实性，一定要求确保贷款用途投入到棚改项目中。
