来源：信贷白话
尽管财预87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》在第二部分“严格政府购买服务范围”里说了：“不得将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”。
但是，因为此文件在第三部分“严格规范政府购买服务预算管理”里说过：“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”。
有人根据第三部分的相关内容，又根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）中“市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付的规定，以及银发【2014】287号《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》中“对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年”的表述，认为棚改购买服务项目的期限不仅可以突破中期财政规划的3年期限，而且最长期限可以做到25年。
此观点是值得商榷的。
本人观点如下：
87号文“不得将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”，并没有对棚改做出例外。之所以没有例外，是因为棚改项目确实与政府采购工程不同，是一种特殊的服务事项，必须包括工程前后的公共服务，而不能仅有安置房筹集和道路、土地平整、绿化、供水、供气、排水、通讯、照明等基础设施建设。
简言之：不能只有建设没有服务。
财预〔2017〕87号原文：“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行“。
------此处的党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作，是有特指的。棚改项目的支持对象应该是为完成国务院布置的2015~2017三年棚改计划（1800万套）、2018~2020三年棚改攻坚计划（1500万套）、具体由各省住建部门牵头编制的棚改项目。
如果你只拿到了地市的棚改名单，确认一下是否也进入了省里的名单，并属于两个三年计划的项目。由于1800万套+1500万套的规模其实很大，进入这个名单并不难。不能进入的项目，其项目属性可能有点问题。
将项目明确为列入国家1800万套和1500万套计划名单，也有利于项目预算资金和贷款还款来源的落实。因为，根据国发37号文、财综57号文、财综11号文三个关于棚改的政府文件，列入上述计划的项目，在财政资金安排上能够得到保证。
如：
国发[2015]37号：
市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。
财综[2015]57号《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》：
棚户区改造资金通过市县一般公共预算和政府性基金预算统筹安排。市县预算安排有缺口，确需举借地方政府债务弥补的，可通过省级人民政府代发地方政府债券予以支持。
财综[2016]11号《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》：
按照“省级负总责、市县抓落实、中央适当补助”的原则，积极筹措资金，统筹安排，推进棚户区改造工作顺利实施。2016年，中央财政将继续加大对各地棚户区改造工作的支持力度，中央补助力度不低于上年；省级财政也要增加投入，加大对财力困难市县棚户区改造工作的支持力度；市县财政要按规定渠道落实资金来源。其中，地方政府债券筹集资金要继续向棚户区改造倾斜。与此同时，市县财政部门要按照棚户区改造项目实施进度及时拨付资金，确保棚户区改造项目资金需要。
上述文件体现了中央对棚改工作的支持，列入三年计划的棚改项目，资金由各级财政安排，中央和各省有专项资金补助；财政预算安排有缺口的，由省级政府发债予以补足。
国发[2015]37号文虽然说了“市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算”，但逐年列入预算的目的是“按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付”。而财综 [2016]11号规定：“市县财政部门要按照棚户区改造项目实施进度及时拨付资金，确保棚户区改造项目资金需要”。说明财政资金安排的目的是保障棚改项目实施进度，所以，财政预算安排应与棚改项目实施进度匹配，而不是根据各地的支付能力任意拉长。
另外，川府发〔2017〕10号《四川省人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》“严禁通过政府购买服务延期支付价款变相融资”也不是空穴来风。它来自于全国财政系统内部会议的要求，公开见于财政部领导对全国人大汇报政府债务管控情况的报告。
因此，棚改项目的资金拨付进度、预算安排进度应该跟项目实施和提供服务的进度匹配，付款应该跟提供服务的质量和绩效挂钩，才是合理的。如果项目建设完成期只有3年，付款期长达20年，就容易被认为你实质上购买的还是工程，没有服务，通过延期付款达到融资的目的。
也由此，如果想适当延长棚改项目的期限，则应该下功夫琢磨：怎样做实棚改的服务内容并根据服务的绩效考核结果付款。
银发【2014】287号《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》中出现了“对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年”。但纵观全文，发文的主要目的是在当时短暂的经济低迷期防止房地产投资大幅下滑。主要内容包括降低个人住房首付款比例和降低贷款利率、支持房地产开发企业融资等。而且，此文出台的时间是2014年9月29日，而国发[2015]37号文出台于2015年6月25日（此文首提银行可向政府购买棚改服务发放贷款），财政部《政府购买服务管理办法》出台于2014年12月15日，新修订的《预算法》也于2015年1月1日才生效。故，银发【2014】287号所称的“棚户区改造的贷款”与政府购买服务模式的政策背景、预算管理背景均不同，用作87号文之后购买服务项目的期限设置依据，缺乏合理性。
1、5~7年比较符合棚改项目的实施进度，与项目的实际进度匹配。政府按照这个进度拨付资金、银行按照这个进度发放和回收贷款，能够避免“购买服务延期付款变相融资”。
2、有利于避免资金挪用。由于棚改投入有各级政府的专项资金支持，如贷款期限过长，有可能造成资金的被挪用。
3、有利于贷款银行的风险控制。政府的预算是一年一议，中期财政规划也最多是3年，虽然可以通过政府滚动编制中期财政预算规划来防范财政支付风险，但过长的贷款期限无疑会增加财政预算按期到位的不确定性。因棚改承接主体已在施工中获得收益，项目的风险全部由贷款银行承担。
实践中，可根据作为棚改购买主体的政府的财力和信用状况灵活设置期限。如省会城市和经济发达地区，期限和适当拉长。欠发达地区以及市县政府，期限应适当缩短。为什么？看下一条：
4、据实确定棚改期限有利于地方政府争取中央和省级政府的资金支持。
国发[2015]37号：“发展改革委、财政部要会同有关部门进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度”。“年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持”
财综 [2016]11号：“中央财政将继续加大对各地棚户区改造工作的支持力度，中央补助力度不低于上年；省级财政也要增加投入，加大对财力困难市县棚户区改造工作的支持力度”
财综[2015]57号：“确需举借地方政府债务弥补的，可通过省级人民政府代发地方政府债券予以支持”。
由于中央对于棚改有专项资金支持、发债资金支持，各省也有一些支持资金，如果棚改期限过长，地方政府是按照自己的预算能力设置期限的，这样就没有资金缺口了，也就不便于向上级政府争取资金支持。
