作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
在2017年7月5日的国务院常务会议上，李克强总理强调，地方政府要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资。2017年7月7日，发改委就“闻风而动”，发布了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号）（“《通知》”），鼓励通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本，盘活现有的存量基础设施项目。
存量资产一直以来都是PPP政策关注的重点，国务院发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[2015]42号）就明确指出，鼓励广泛采用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等PPP模式，推动融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目。政府推进PPP的一个重要考虑，就是通过存量资产PPP来缓解地方债务压力，化解地方债务风险。以存量资产PPP的形式，收回资金以偿还贷款，或者在转让存量资产时将债务一并转让给社会资本方。
从发改委层面而言，更是在部门规章和规范性文件中不断强调盘活存量资产的重要性：《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）要求盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与；《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号）提出要支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产，广泛吸引社会资本参与，扩大铁路建设资金筹集渠道，优化存量资产结构。
道理都懂，可还是过不好这一生。总体看，目前我国已实施的PPP项目大多数属于新建项目，原因何在呢？就在新建项目纷纷上马之际，发改委重提盘活存量项目，这醉翁之意在哪里呢？
2017年6月1日财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预(2017)87号），要求各地全面摸底排查本地区政府购买服务情况，督促相关地区和单位限期将违法违规问题依法依规整改到位，这意味着列入负面清单的政府购买服务项目只能暂停。以政府购买服务形式兴建的在建工程将何去何从，是令不少人苦恼的问题。此番《通知》将存量基础设施项目重新分类为拟采取PPP、已采取PPP和在建项目，提出“对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理”无疑为此类进退两难的项目提供了一条出路。在地方政府融资全面规范的背景下，银行贷款也普遍收紧，部分在建的非PPP项目或面临资金接续的困难，鼓励这些项目采用PPP模式也是为其后续融资做准备。将“尴尬”的“政府购买工程”完善手续变更为PPP、终止合同进行TOT、ROT操作，资产组合后进行其他市场化操作，对各方而言都是很好的选择。
严格意义上说，TOT模式下资产的“转让”发生在政府和社会资本方之间。但是，考虑到资产的现状，具体的交易关系既可能发生在企业之间，也可能是政府与企业（社会投资人）之间。《通知》强调将公开招标作为存量资产项目社会资本选择的首选程序,而《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委32号）（“32号令”）则要求企业国有资产交易在依法设立的产权交易机构中公开进行（进场交易）。无论从交易程序上，还是选择标准上，都需要进一步协调。
一个有意思的问题是，存量资产中的一些项目，比如市政道路、污水管网等，是否也可以作为“优质资产”进行存量资产的PPP操作呢？进一步追问，尽管总说地方政府要拿出优质资产进行PPP操作，但是各地城投公司转型也都希望将好的基础设施项目揽入怀中，金屋藏娇，这种情况下，各地政府有多大的动力靓女外嫁，让肥水流了外人田呢？
《通知》结尾建议各省级发改委推荐本地区3－5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产效果好的项目，由发改委从中遴选若干示范项目，组织推广。各位当历兵秣马，静待存量资产PPP的大潮来袭。
