作者简介：丁伯康博士 国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任、中国现代集团总裁兼江苏现代咨询董事长、现代研究院院长。
在业内的期盼中，国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》终于和大家见面了。《征求意见稿》面对我国当前推广和实施PPP模式中的诸多问题和情况，从规范政府和社会资本的合作行为、维护PPP市场可持续发展的角度，以服务大局为目标，以解决问题为导向，提出了不少创新思路和解决办法。其主要成果体现在以下四个方面：
一是具有工作的包容性。《征求意见稿》在PPP的参与主体和主要实施对象等方面，均采用了积极、包容的态度，回避了过往在理论界和操作实务层面，始终存在的对我国现行的政府和社会资本合作模式与国际通行的PPP（Public-Private-Partnership），在定义和内涵、项目和监管之间的争论和分歧。如《征求意见稿》所称的社会资本合作方，就是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。这无疑扩大了作为中国特色的政府和社会资本合作模式中的社会资本的适用范围，同时也顺应了我国以公有制为主体、民营经济为补充的中国国情。为我国政府和社会资本合作模式，是参照“国外Private的进行私人资本的选择和监管，还是适应中国特色进行“社会资本方”选择与监管，这一争论不休的话题，画上了句号。再如PPP的运用领域，《征求意见稿》明确界定其包含为两大类，即基础设施和公共服务。《征求意见稿》基本上是完全参照国务院给国家发改委和财政部在PPP领域的分工原则而制定。这样既保留了原有部门的分工不变，又为下一步规范实施和推广运用PPP模式，留下了足够的空间，体系了广泛的包容性。
二是具有管理的创新性。如为避免出现PPP模式的泛化和变异，《征求意见稿》首次提出，国务院有关部门可以制定采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。这样非常有利于国家根据经济社会发展的实际需要，对阶段性和关键性的基础设施和公共服务项目，采取发布PPP项目指导目录的管理方式，加大推广和运用政府和社会资本合作模式的力度。同时针对政府信用问题，也提出了政府应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响等一些约束政府履约行为的内容。这样的立法安排，将极大地激发社会资本包括私人资本和外资等，参与基础设施和公共服务PPP项目的信心。此外，政府有关部门还可以根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台等，这些都是在PPP模式管理方面的一些创新做法。
三是具有操作的指导性。《征求意见稿》明确，任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目，这对隐形设置门槛、对歧视不同所有制社会资本的行为是很好的约束。此外，对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查，以及在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权；在合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权等，也为处理PPP项目合作中，可能出现的不同问题，提供了很强的操作指导。特别是，在合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查方面，过去在公用事业项目的市场化改革中，也是存在问题的。而《征求意见稿》指出，政府有关部门实施监督检查，有权采取进入合作项目现场进行检查、检验、监测；查阅、复制有关文件、资料；要求有关人员就有关问题作出说明等，这些安排，也为后续政府和社会资本合作项目在绩效评估和成本核算等方面，都提供了工作衔接和行业监管上的便利。
四是具有发展的前瞻性。《征求意见稿》结合现有的法律和政策框架，提出了针对投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，需要不断制定政策给予支持的条款。这说明，一方面，确实需要尽快解决在目前已有的政策措施中，与政府和社会资本合作模式的推广和运用，有不适应和政策缺失的问题；另一方面，也需要根据政府和社会资本合作在我国的深入发展状况，不断出台一些新的配套政策和措施，以解决提高政府投资效率和合作项目运营管理效率问题。从《征求意见稿》还可以看出，不仅从政策环境、法律环境、信用环境的角度，都提出了一些具前瞻性的解决思路和政策性建议，同时在政府和社会资本合作的管理措施方面，也提出了一些前瞻性的工作建议等。如国务院要建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题；县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调等，也为后续合作项目的全生命周期运作和协调，提供了基本保障。
对于此次出台的《征求意见稿》的不足，恕本人直言，它更像或更加适合作为一个政府的指导性文件下发，这对未来我国PPP的规范实施还是具有重要的价值。但是，如果作为《条例》颁布的话，它既没有达到业界所期望的应有的高度，也没有达到通过立法规范合作项目运作的应有深度。如果不进行大力度的修改和完善，那么对当前比较混乱的PPP市场而言，其作用和价值将大打折扣，亦会使得目前就比较混乱的PPP市场继续混乱下去。经初步推敲，现就此次《征求意见稿》的修改，提出三点建议如下：
一、做好顶层设计，建立完善政府和社会资本合作工作协调管理机构
《征求意见稿》提出，要建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。实际情况是，在各级政府的PPP推进中，出现的问题和困难是常态、随时存在的。无论对于国家层面还是地方政府，政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调，如果没有一个确定的、权威性的机构牵头，形成一个稳定和常态的协调工作机制，那么一定会造成部门出台的政策和管理制度之间不衔接和政出多门，也会造成协调推进说易行难、出现问题容易解决问题难等情况。
因此本人建议将《征求意见稿》第七条“国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。”修改为：
“国务院成立政府和社会资本合作工作协调机构，负责及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题，统一管理和推进政府和社会资本合作工作。国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院政府和社会资本工作工作协调机构会同有关部门共同制定。”
建议将《征求意见稿》第八条“县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。”修改为：
“县级以上地方人民政府应当设立政府和社会资本合作管理机构，负责及时协调员、解决政府和社会资本合作中的重大问题，统一管理和协调推进政府和社会资本合作工作。县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府和社会资本合作管理机构的意见，负责本地区政府和社会资本合作项目的组织实施和监督管理。”
二、区别PPP项目的行业特点，细化综合性管理措施的制定实施
《征求意见稿》第七条中指出，政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院政府和社会资本合作工作协调机构会同有关部门共同制定。第八条指出，县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。而现实情况是，在各地实施的政府和社会资本合作项目中，项目涉及领域众多、范围也很广。无论是由国务院政府和社会资本合作工作协调机构，还是专门的组织来牵头，都可能出现隔山打牛和力不从心的情况。如何结合行业特点，做好合作项目全周期的绩效评估和行业监管，行业管理部门的专业管理作用不可忽视。
因此本人建议在《征求意见稿》中增加一条：“政府和社会资本合作的行业性管理措施，需由国务院有关部门牵头，根据不同政府和社会资本合作项目的行业特点制定。县级以上人民政府有关主管部门负责具体组织和实施。”
三、加强金融支持，培育政府和社会资本合作项目运营管理主体
《征求意见稿》此次没有涉及到任何金融政策和金融工具对政府和社会资本合作方面的支持内容，这其实也是有一定遗憾的。我们知道，在中国这个市场化程度还不是很高的环境下，通过政府和社会资本合作，培育出更多具有投资、建设和运营能力的企业，是实现我国经济可持续、协调发展必不可少的目的之一。而现实情况是，目前在参与PPP项目的社会资本中，真正是央企国资比较多、民营资本企业少；有建设能力的企业多，有运营管理能力的企业少；有初始投资能力的企业多，有持续投资能力的企业少。因此，如何通过金融和资本市场的开放，为更多具有运营管理能力的民营企业和中小企业提供源源不断的资金，以真正发挥社会资本在投资、建设和运营管理政府基础设施和公共服务项目的能力和优势，这也应该成为《条例》出台以后，需要鼓励和允许的范围。
因此本人建议，在《征求意见稿》中再增加一条：“各级政府和金融管理部门在政府和社会资本合作方面，应当加强协调、配合。鼓励银行、证券、保险等金融机构，为政府和社会资本合作项目提供金融支持。任何组织和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法进行合作项目的融资。”
上述建议不一定妥当。此外本人对《征求意见稿》具体措辞和条款的部分修改建议，因篇幅所限，在此省略。
