作者简介：
高小杰 江苏中南建设集团上海投资发展发展有限公司运营副经理
2017年11月16日财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》社会资本方对92号文，社会普遍舆论认为PPP市场进入了强监管时代，针对这一观点笔者有不一样的看法，笔者认为PPP市场一直在正常监管范围以内，92号文仅是对PPP市场应当关注的几个核心要素的又一次梳理情调，笔者以社会资本方的角度对文章进行了分析，其主要分析的核心关注点应为严格新项目入库标准和集中清理已入库项目。
（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
解读：把PPP项目的实质再一次理清，再一次明确PPP的概念：
1、PPP模式的标的物是服务大众“公共物品或服务”，不是小众的涉密公共物品或服务，不是政府官员要业绩的工具，也不是特色小镇、产业园区的兜底模式。
2、PPP的核心是Partnership，是合作经营，不是简单的建设移交。
（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
解读：再一次强调PPP的法定流程及物有所值评价和财政承受能力论证两项PPP上马前提，财政能力评价确保政府财政有能力上马，物有所值评价确定PPP模式的经济价值。是对财政部以财金〔2014〕113号文《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的第二章的又一次强调。
（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
解读：这一条需要分句理解， “通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”是对财金〔2016〕92号文《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第二十七条“各级财政部门应当汇通行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见.”的强调。
“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；”这句话笔者理解为是对付费方式需严格执行财金〔2015〕21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中第十六条的付费方式强调。
“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”这条规定是对绩效考核的约束，项目建设成本是否纳为绩效考核指标，笔者查阅相关法律法规均未有明确提及，仅有财金〔2016〕92号文《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第二十四条规定对全周期成本进行监测及公示，第二十七条对成本收益作为了考核维度，目前国内出台了很多提及绩效考核的行政法规，但提及绩效考核指标问题的目前仅有住建部出台的《海绵城市建设绩效评价及考核办法（试行）》（建办城函〔2015〕653号）对海绵城市的考核指标进行了明确，但对建设成本未约束，仅对项目成效（即项目的输出效效益）进行了约束，后续的不足30%更是无法考证。因此对于这条内容，后续会出台一系列的考核指标管理办法类似的行政法规。
（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
解读：和严格新项目入库标准的第二条款一直，是对PPP的法定流程及物有所值评价和财政承受能力论证两项PPP上马前提的再一次强调，财政能力评价确保政府财政有能力上马，物有所值评价确定PPP模式的经济价值。是对财政部以财金〔2014〕113号文《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的第二章的又一次强调。
（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
解读：“入库之日起一年内无任何实质性进展的”此项规定的核心关注点应当为“入库之日”和“无实质性进展”，笔者理解为入库后迟迟未进入采购阶段未确定中标社会资本方的项目或确定社会资本方但双方无实质谈判进展，即项目公司未完成注册的项目应予以清退，此条款未对政府方“不作为”或“懒作为”的约束，对社会资本方约束力度偏弱。
“尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的”本项规定中核心字眼为“10%上限”和“未进入采购阶段”，“10%上限”是对财金〔2015〕21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条规定的财政10%的红线的再一次强调，“未进入采购阶段”即未确定社会资本方项目应予以清退，根据“法无禁止即可为，法无授权即禁止”原则，如是已经确定社会资本方的项目不应予以清退，如清退则应执行“项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的”，即双方约定补偿条款后清退。
（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
解读：“未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的”是对财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中相关规定的强调，是对政府融资行为的约束。
“采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的”体现合同的公平原则。
“未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”是对社会资本方融资能力的约束，是对无履约行为能力的社会资本方的清退，以降低PPP项目的债务风险，控制债券市场的稳定。此项规定中笔者认为需商榷的是“由第三方代持社会资本方股份的”这项规定，笔者查阅相关文件，股权代持和股权融资为不同的两个概念，本项规定应当更侧重为规范股权代持的债券性质，而非约束社会资本方的股权融资。
（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。
解读：“未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的”是对财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中相关规定的强调，是对政府融资行为的强性规定，是当前清理债券市场，防止结构化金融风险政策的呼应。
（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、笔者隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
解读：此项规定是政府预算公开的基本体现，PPP作为政企合作工程，更应做到信息公开、透明原则。
综述：整体看来，本次92号文件并未作出新的要求，而是对PPP实施以来政府要求的实施核心管控点及红线的又一次强调，通篇而看，92号文的条文更侧重于对政府行为的约束，虽然也有对社会资本方的约束，但根据“法不溯及过往”原则对于社会资本方已承接的存量项目影响并不大，而是对后续业务筛选需更加关注项目的合规性和合法性要求。
