在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)文件试行有效期过期近2年之后，财政部终于推出了修订稿征求意见，这在目前官方定调PPP“行稳致远、规范发展”的大背景下，尤为重要。纵观修订稿全文，操作思路和细节产生了较大较多的变化，甚至有了一定的突破。下面我仅以本人的经验对条款进行解读，同时提出一定建议供探讨。
第一条 为科学规范地推广运用政府和社会资本合作(Public-Private-Partnerships, PPP) 模式，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发〔2014〕43 号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45 号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知>> (国办发〔2015〕 42 号)等法律、法规、规章及其他规范性文件，制定本指南。
在PPP法或者PPP条例未出台之前，国办发〔2015〕42号文件依然是PPP的纲领性文件，债务管理和预算管理制度改革依然是PPP所承担的历史使命!讽刺的是，PPP是否属于债务成了一个争议，实现了“自平衡”的专项债成了主力，加上金融的框框也越来越多，留给PPP的空间一再被压缩。此次操作指南的修订，应该承担PPP规范操作的重担，所以如果能同时废止一些前期的文件会更好，比如本文和92号文、10号文都有一定冲突，而这两个文件都产生了非常深远的影响。
第三条 本指南所称政府，指县级(含〉以上人民政府或具备同等级别的行政主体。
相比113号文，增加了对政府的定义，这个可能在以前被想当然的认为没有争议，我的理解是，这一条的增加是因为各种开发区管委会的主体地位不清晰，这一条可以扫除一些障碍。
第四条 本指南所称社会资本是指依法设立的境内外企业法人或契约型基金、非营利组织、合伙企业等法律法规规定具有投资资格的其他组织。
本级政府为实际控制人的企业不得作为社会资本参与本级PPP 项目。
相比113号文，社会资本从企业扩大到了组织，尤其是契约型基金和合伙企业的加入，且在后面又给财务投资人在招投标后加入开了口子，这是个很大的突破，也是真正尊重市场的体现。
“实际控制人”这个说法，比原来“融资平台”“实质性影响”更重，意思大家都明白，但是在实际操作中恐怕还是无法认定，如果紧一点的口径，只要本级国资控股的企业都是法律意义上的实际控制人，那么就都不能参与本级PPP项目，我想应该没有严格到这个地步。
第六条 政府负有提供义务、适宜由社会资本承担、投资规模较大、社会需求长期稳定、项目产出明确的公共服务领域项目，可采用PPP 模式。仅涉及建设，不包含运营或维护内容的项目，不适宜采用PPP 模式。
这一条看起来和之前的一样，其实增加了“或维护”一词，而不仅仅是“运营”这个定义有争议的内容。众所周知，即便是一个构筑物，它完全没有运营，也是需要维护的，这算是很大的放松了。
第十一条 项目实施机构可面向社会资本和金融机构开展市场测试，验证项目能否获得社会资本和金融机构的响应，优化项目实施方案，提高项目的可行性、竞争性和可融资性。
113号文里，是把金融机构当作社会资本的一种来看待的，比如“邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审”“依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判”的表述，修订稿把金融机构和财务投资人分别表述了，金融机构的地位更多是提供项目融资，而不是社会资本方，其地位在可融资性测试、后期融资问题及争议中体现。经过这些年的实践，这份操作指南已经不仅仅是程序性指导，越来越多的内容体现在了实际问题的解决上。
第十二条 项目实施机构应根据项目实施方案重点从定量方面开展物有所值评价工作，并报财政部门审核。
关于“两评一案”是有重大调整的。首先是实施方案调整在物有所值评价和财政承受能力论证前面了，这才是符合实际工作流程的，原来的“519”精简为现在的“314”更清晰了;其次是物有所值评价从定性调整为定量了，并且是报财政部门审核，目前实务中基本上是专家定性打分。
第十五条 项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证结果完善实施方案，报本级政府审核同意，并在开展采购工作前完成项目相关立项审批。
“在开展采购工作前完成项目相关立项审批”!这是一个重大的调整!简而言之就是入库不再要求可研批复作为前置条件了!这一条的调整，必须废止之前的一些文件才行，对目前繁杂的PPP文件进行清理并归集到一个文件上来已经是非常紧迫的任务了!另外，这一条的调整，如何与发改委关于可行性论证的1098号文件衔接也是一个命题，比如1098号的这一条：“实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。”地方政府和咨询机构苦啊!
另外，“报本级政府审核同意”是否还需要在文件中不断强调?因为实施机构是本级政府授权的，按道理实施机构就代表了政府，这道程序属于多余或者属于内部事务，对社会资本方而言最好面对的对象只有合同的甲方——实施机构一个，这样可能更有利于简化交易结构，提高实施效率。
第十七条 采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等。实施机构应根据项目采购需求特点依法依规选择适当采购方式。
单一来源采购在财金〔2019〕10号文消失之后又出现了，只是在政府付费类项目中不允许采用了。
第十八条 项目采购文件应明确是否允许在组建项目公司前增加、变更或在存在两名(含)以上财务投资人的情况下减少财务投资人。
第二十一条 社会资本可以单独或组成联合体参与项目采购。联合体成员中有仅承担投融资责任的成员(以下称财务投资人)的，应在相应文件中予以明确。社会资本不得仅由财务投资人构成。
第二十三条 中选社会资本可根据采购文件中的相关规定，经联合体成员内部协商一致且政府书面同意后，在组建项目公司前增加、变更财务投资人，或在存在两名(含)以上财务投资人的情况下减少财务投资人，并签证相关补充合同。补充合同应明确被变更或减少的财务投资人就已签署PPP项目合同中约定的投融资义务承担连带责任。
这几条，是非常大的变化，应该是蕴含了非常多的内涵。财政部专家库曾专题讨论了“如何合理设置财务投资人进入、退出PPP项目的路径、条件及方式?有哪些相关建议”，很多专家从各种角度进行了阐述，可以到“道PPP”中查阅，但此修订稿中允许在项目公司组建前增加、变更、减少财务投资人，还是很让人吃惊的。从允许契约型基金、有限合伙基金作为社会资本来看，基金管理人作为投标主体，基金作为项目公司股东，是符合市场实际需求的，但是否会造成投标时借壳高资信财务投资人，中标后更换的乱象，是否违反《招标投标法》和《政府采购法》，尚不得而知。这一条，估计会成为征求意见的一个焦点，拭目以待。
第二十七条 项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益的，债权人可依据与项目公司(社会资本)签订的直接介入条款，要求项目公司(社会资本)改善管理。在直接介入条款约定期限内，重大风险己解除的，债权人应停止介入。债权人行使介入权之前，需向实施机构提交介入方案并获得政府书面同意。
113号文的表述是“债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款”，修订稿把政府去掉了，如果介入条款仅仅是社会资本和债权方的协议，融资责任又完全由社会资本方承担，建议此类条款删除为好，或仅仅规定债权人行使介入权的条件。
第二十九条 政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与项目产出绩效完全挂钩，项目实施机构根据项目公司(社会资本)年度绩效评价结果，按照项目合同约定及时支付:使用者付费项目，项目实施机构应根据项目合同的约定对项目公司的履约情况进行绩效评价。
“年度运营补贴支出应与项目产出绩效完全挂钩”这个表述是放宽松了，不再赘述。
第四十一条 各级财政部门应加强与政府相关部门的协调，履行规划指导、政策研究、识别评估、绩效管理、宣传培训、信息管理及统计披露、融资支持等职责，切实做好项目合规性审查，充分考虑本级财政承受能力，合理安排财政预算，加强对财政资金使用合规性和有效性的监督，确保项目全生命周期规范实施、高效运营。
这里的“识别评估”不知具体内容，“融资支持”不知如何支持，按目前实务中的经验，政府在融资支持上非常谨小慎微，这种词汇很难落到实处，建议可以列一些正面行为清单。
操作流程图、实施方案主要内容、定义等内容不再解读，都有一些变化，但实质没有大的变化，待正式出台后需要对自己的习惯用语进行更新。
最后，整个修订稿没有对省、市县(区)之间在PPP操作上给予规定，这是我认为比较遗憾的地方。目前市场最需要的，一是政策的稳定性预期，二是政府履约的约束性机制。第一点我一直建议废止一批文件，第二点我一直建议设立省级层面的政府履约担保机制(注意，不是融资担保)，当地方政府出现支付困难或支付违约的情形，由省级担保机制予以救济，同时通过政府间的机制解决问责，不要让社会资本自行救济或激烈对抗，这是稳定市场、提高PPP项目吸引力的重要机制。
