《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》专家解读之一：推进产业转型升级示范区建设迈入新阶段

近日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行等5部门发布了《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》（以下简称《实施方案》），《实施方案》作为《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的配套政策文件，准确把握我国老工业城市和资源型城市振兴发展的阶段性特征，聚焦推进产业转型升级示范区建设，统筹谋划相关措施，总体思路与国家创新驱动发展战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略相适应，有利于推进示范区城市产业基础高级化和产业链现代化，有利于建成一批特色鲜明的先进制造业基地和区域性中心城市，有利于推动形成优势互补高质量发展区域经济布局。《实施方案》的出台实施标志着产业转型升级示范区建设进入了新阶段。

一、承前启后，示范区建设取得阶段性成果

2016年，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行等五部门联合印发了《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，“十三五”时期，分两批在具备条件的老工业城市和资源型城市支持建设了20个产业转型升级示范区。过去的五年来，示范区建设采取了一系列有效举措，已经形成了较为完整的政策体系，取得了显著的成效。2020年，结合年度评估和奖惩激励，国家五部门发布《关于产业转型升级示范区建设2020年度评估结果及下一步重点工作的通知》，明确了“十四五”时期重点支持建设的产业转型升级示范区，并增设河北正定高新技术产业开发区、山西清徐经济开发区等20个重点支持的县城产业转型升级示范园区。

（一）多措并举，形成合力

围绕示范区建设有关部门出台实施了多项举措，有力推进了示范区的发展。一是出台示范区年度评估管理办法、表扬激励实施办法、专项资金管理办法等，逐步建立了支持政策、改革创新、年度评估、奖惩激励相结合的闭环政策体系和长效工作机制。二是加大政策资金支持力度，下达中央预算内投资超过50亿元，支持建设10个国家创新型产业集群、18个新兴工业化产业示范基地，支持6个省（市、区）开展城镇低效用地再开发试点。三是开展年度评估并给予政策倾斜，先后推荐国务院表扬激励57个城市，对于年度评估优秀的示范区、示范园区、示范项目给予通报表扬，并且增加资金安排比例。四是组织现场经验交流，先后在四川自贡、湖北黄石、山东淄博、山西长治召开四届现场经验交流活动，促进互学互鉴，交流示范区建设经验和做法。

（二）先行先试，成果丰硕

“十三五”时期，示范区城市抢抓机遇、奋发有为，以转型发展为引领，以产业结构调整和城市更新改造为重点，统筹推进创新能力提升、实体经济发展、生态环境修复和民生保障改善，有效激发了城市发展活力和内生动力，为全国工业城市转型升级探索积累了一批可复制可推广的经验和做法。今年9月，国家发展改革委等部门印发通知，推广了示范区建设60条典型经验做法。一是创新驱动转型发展的引领者。示范区城市建设了10个国家创新型产业集群、18个新型工业化产业示范基地，建设了87个工程技术中心，促进创新驱动发展取得实效，高新技术企业数量增速达41.59%，高于全国26.9%的平均水平。二是推动新旧动能转换的先行者。示范区城市巩固提升了新能源、新材料、高铁、船舶等高端制造领域全产业链竞争力，打造战略性产业，构建全局性产业链。改造和淘汰了大量落后产能和低效产品，全面实施工业技术改造，装备制造、能源化工、节能环保等优势产业进一步向终端延伸，产业规模和效益稳步提升。三是发挥集聚辐射带动作用的增长极。以增强综合承载能力为导向，示范区城市综合承载力和产业发展支撑力明显提升，建设了一批区域性中心城市，推动区域经济布局和国家城市空间结构调整优化。四是低碳绿色发展的探路者。示范区城市生态环境质量持续改善，PM2.5平均浓度改善幅度优于全国2个百分点，大连、徐州、萍乡等城市一般工业固废综合利用率已超过90%。

在看到进展和成效的同时，也应该看到，示范区城市高质量发展发展尚存在一些困难和问题，突出的表现在创新投入偏低、城市综合承载能力不强、环境治理欠账较多等。“十四五”期间，需要实施更加积极有效的举措，持续推进示范区加快转型发展。

二、守正创新，推动新时代示范区高质量发展

《实施方案》深入贯彻落实国家“十四五”规划《纲要》关于建设产业转型升级示范区的要求，聚焦重点区域、重点领域、重点政策，注重发挥比较优势，健全政策体系和长效机制，支持示范区城市协同推进产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，持续增强内生发展动力，引领带动全国老工业城市和资源型城市振兴发展。

（一）把握原则，明确目标定位

《实施方案》在编制思路上，牢牢把握完整、准确、全面贯彻新发展理念，突进高质量发展的要求。一是着力推进创新驱动，通过创新能力和创新平台建设，提高产品供给能力和供给质量，推动产业链再造和价值链提升。二是着力协调城乡发展，充分发挥各地区比较优势，优化区域功能布局和城镇功能定位，促进区域协调发展。三是着力实现绿色转型，建立绿色低碳的优势产业，加快经济结构和能源结构的转型，提高资源利用效率和清洁水平，形成绿色、低碳、循环的经济发展模式。四是着力推进开放合作，优化政策环境、发挥市场机制，实现统一高效的市场监管，打造服务型政府。五是着力保障改善民生，推动产业转型升级、城市更新改造、绿色低碳转型与民生保障相结合，更好发挥各级政府作用，更充分激发社会力量活力，更好实现社会效益和经济效益相统一，加快建设先进制造业基地和区域性中心城市，持续提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（二）突出重点，细化实化措施

《实施方案》注重创新性、针对性和可操作性。一是注重保持政策连续性，延续了“十三五”期间国家对产业转型升级示范区建设采取的行之有效的支持政策。同时，紧密衔接落实国家“十四五”规划《纲要》的部署，加大政策扶持力度，着力增强示范区城市内生发展动力。二是突出重点内容。《实施方案》中聚焦推进示范区产业结构调整、城市功能提升、绿色低碳发展，重点从这三个方面对于“十四五”期间示范区建设进行了全面深入的部署。三是突出精准分类。《实施方案》立足各产业转型升级示范区城市特点，衔接创新驱动发展战略、制造强国战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略，落实碳达峰、碳中和工作要求，分类明确了各个城市在国家发展全局和区域发展中的功能定位。仔细阅读可以看出，《实施方案》对于每个示范区城市的功能定位和重点任务都有明确表述，这有利于每个示范区都能明确在未来发展中的定位和任务。四是突出合力推进。《实施方案》明确了一批支持产业转型升级示范区建设的含金量较高的政策，如继续对真抓实干成效明显的城市推荐国务院督查激励，安排资金支持督查激励城市和评估优秀城市项目建设，加大土地、创新、产业、金融政策支持力度等，将对示范区城市推进高质量发展产生巨大的推动作用。（作者：张庆杰 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长；曹忠祥 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域战略研究室主任）

《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》专家解读之二：系统谋划推动产业转型升级示范区高质量发展

为贯彻落实国家“十三五”规划《纲要》，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行在全国选择部分基础条件好、转型发展成效显著的老工业城市和资源型城市，支持建设了20个产业转型升级示范区，推动示范区城市改革创新、先行先试，取得了显著成效。国家“十四五”规划《纲要》对产业转型升级示范区建设提出了更高目标，明确了新的要求。近日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行联合印发了《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》，这是贯彻落实国家“十四五”规划《纲要》的重要举措，也是《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的配套政策文件，标志着示范区将从推动设立转向高质量发展，从谋篇布局转向精耕细作，对于支持新时代老工业城市和资源型城市产业转型升级具有重要意义。

一、“十三五”时期示范区城市示范带动作用明显

“十三五”期间，国家有关部门出台了一系列支持政策，积极支持示范区城市加快发展。据统计，“十三五”时期，中央预算内投资安排专项资金，支持20个示范区36个城市（区）建设了306个产业转型升级重大项目，包括87个工程技术中心，15个质量检验检测中心，22个智慧园区和园区智慧化改造项目，支持建设10个国家创新型产业集群和18个新型工业化产业示范基地，6个示范区列入城镇低效用地再开发试点，推动将示范区建设纳入国际金融组织贷款、地方政府专项债券、专项企业债券优先支持领域，支持3个示范区使用国际金融组织优惠贷款，国家开发银行与相关城市签署开发性金融合作协议，安排专项贷款近200亿元。

从2017年开始，国家发展改革委等有关部门每年组织对真抓实干成效明显城市推荐国务院表扬激励，把示范区建设支持政策与国务院对老工业基地的表扬激励有效衔接，对获得国务院表扬激励的城市在当年示范区年度评估中予以加分，在年度中央预算内投资中予以倾斜。先后在四川自贡、湖北黄石、山东淄博、山西长治等转型成效突出的城市了举办了四届全国现场经验交流活动，组织开展了现场观摩学习，邀请获得国务院表扬激励的城市作典型经验交流，促进各城市间交流学习，起到了较好效果。

“十三五”时期，示范区城市聚焦实体经济发展，坚持科技创新驱动，注重生态环境保护，在传统产业改造、新型产业发展、承接产业转移、建设产业园区、推进产城融合、促进绿色转型等方面积累了一大批可复制可推广的经验。2021年10月，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、自然资源部，面向全国推广了示范区建设四个方面60条典型经验做法，示范区城市的影响力和示范带动作用不断增强。

二、“十四五”时期推进示范区高质量发展意义重大

目前，示范区城市在建设先进制造业基地上取得积极成效，在装备制造、电子信息、生物医药、纺织服装，以及高端装备制造、现代信息技术、高端新材料、节能环保、新能源及新能源汽车等领域，已培育形成了一批具有较强竞争力的产业集群和龙头企业。按工业总产值排序，2020年示范区城市已建设有11个超过千亿元的产业集群，其中，汽车3个、钢铁1个、化工2个、能源2个、有色2个、装备制造1个。

目前，示范区城市在建设区域性中心城市上取得积极成效，根据统计数据，2020年示范区城市（不含北京市、重庆市有关区）地区生产总值8.4万亿元，约占全国地市级老工业城市的40%；工业增加值2.3万亿元，约占全国老工业城市的43%；规模以上工业企业2.5万家，约占全国老工业城市的32%。数量占全国老工业城市约四分之一的示范区城市，创造了全国老工业城市四成的地区生产总值和工业增加值。特别是，中西部地区的示范区城市，很多正在积极打造省域副中心城市和区域性中心城市，已经成为省内仅次于省会城市的区域经济增长极。

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步期，全国老工业城市集聚了全国28%的人口，创造了全国21％的地区生产总值和23％第二产业增加值（2019年数据），在国民经济发展中占有重要地位。示范区城市作为我国老工业城市的先进典型代表，肩负着引领全国老工业城市转型发展的重要使命，“十四五”期间，深入贯彻新发展理念，继续加快推进示范区建设，带动全国老工业城市调整产业结构，推动城市更新，实现绿色转型发展，具有十分重要的意义。

三、以高质量发展为主线切实推动示范区建设

《实施方案》立足新发展阶段，贯彻新发展理念，明确了到2025年示范区建设的目标定位、重点任务和配套政策体系，全面部署了“十四五”期间示范区建设工作。《实施方案》明确，依托示范区城市建成一批特色鲜明的先进制造业基地和区域性中心城市，形成一批对全国老工业城市和资源型城市振兴发展可复制可推广的经验。《实施方案》提出，根据每个城市的特点，充分发挥各地比较优势，因地制宜建设先进制造业基地和区域性中心城市。同时，《实施方案》聚焦支持示范区产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，部署了示范区“十四五”期间的三项重点任务。

坚持创新引领增强产业核心竞争力。“十四五”期间，将继续支持示范区城市加快创新能力和创新平台建设，参与国家重大科技基础设施建设，鼓励与高等院校、科研院所联合建设科研创新平台和新型研发机构，优先支持培养产业转型发展的急需人才。持续增强全产业链优势，推动制造业集群化发展，推进制造业智能化改造，促进制造业与信息技术、制造业与服务业、制造业与文化旅游业之间的融合发展，推进数字技术与经济社会发展和产业发展各领域广泛融合。

坚持协调发展提升城市功能品质。“十四五”期间，将大力支持示范区城市把产业转型升级和城市更新有机结合起来，同步谋划，统筹规划，提升城市的综合承载能力。支持示范区城市夯实制造业基础，培育一批区域性中心城市，加强政策引导，使之成为促进区域发展的重要支撑。鼓励有条件的示范园区由单一生产功能型产业园区向城市综合功能区域和行政区转变，带动城市经济转型。选择一批条件好的县城重点发展，支持20个县城产业转型升级示范园区复制推广产业转型升级示范区建设的经验做法，增强县域经济增长动力。

坚持绿色转型加快实现低碳发展。“十四五”期间，将按照碳达峰碳中和工作要求，贯彻绿色低碳发展理念，支持示范区城市加快淘汰落后产能，实施传统产业绿色化改造，推进绿色制造和清洁生产，构建清洁低碳安全高效的能源体系，逐步实现安全降碳。坚持生态环境优先，持续开展大气、水、土壤等污染综合治理，全面改善生态环境质量。支持有条件的地区利用各类土地加快发展光伏、风电等清洁能源产业。

《实施方案》还明确提出，要充分发挥各部门合力，进一步完善了土地利用、科技创新、产业发展、投融资等方面的支持政策，延续和完善了现场经验交流与政策培训、督查激励、年度评估、专项资金等工作机制，并要求示范区所在省（区、市）建立健全示范区建设管理推进机制，加强对示范区建设的指导，推动示范区建设工作。

“十四五”时期，建议各示范区城市认真落实《实施方案》，聚焦建设先进制造业基地和区域性中心城市，聚焦统筹推进产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，全面增强产业核心竞争力，全面增强城市综合承载能力，为全国老工业城市和资源型城市转型发展做好示范，为社会主义现代化建设发挥支撑。（作者 刘太平 中国国际工程咨询有限公司主任级咨询师）

《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》专家解读之三：精准施策促进产业转型升级示范区高质量发展

2021年是“十四五”开局之年，为贯彻落实国家“十四五”规划《纲要》关于推进老工业基地制造业竞争优势重构，建设产业转型升级示范区的部署，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行等五部门印发了《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》，这是落实国家“十四五”规划《纲要》和《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的重要举措，也是促进老工业城市和资源型城市开拓振兴发展新局面的重大举措。

一、全面认识产业转型升级示范区建设的目标定位

为加快老工业城市和资源型城市转型升级，“十三五”时期，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行联合支持设立了20个产业转型升级示范区，主要目的是在推进产业结构调整和城市更新改造等方面先行先试，为全国老工业城市和资源型城市探索经验、做出示范。2017年以来，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行等部门先后出台政策、安排资金支持示范区建设了一批公共创新平台和公共服务平台、创新型产业集群、新型工业化产业示范基地、制造业创新中心，支持开展土地利用改革试点，签署开发性金融合作协议。在国家政策支持下，各示范区积极推进改革创新，在传统产业升级、老工业区搬迁改造、生态环境治理、民生事业改善等方面先行先试，探索出了一批成功的经验做法，示范工作卓有成效。尤其是面对新冠肺炎疫情和复杂的内外部环境，2020年示范区平均地区生产总值增速、规模以上工业增加值增速、高新技术产业增加值增速、全社会研发经费投入增速、城镇居民人均可支配收入增速等指标，均高于全国平均水平和全国老工业城市平均水平，较好地发挥了示范作用。今年9月，国家发展改革委等部门印发通知，面向全国推广了示范区建设60条典型经验做法。

示范区城市产业基础雄厚、市场潜力巨大、区位优势明显，将成为“十四五”时期推动新型城镇化、新型工业化的重要支撑力量，特别是部分示范区城市已逐渐成为所在省区的区域性中心城市、综合交通枢纽和先进制造业基地，对促进区域协调发展和产业转型升级将发挥越来越重要的作用。

二、准确把握新时代推动示范区高质量发展的重点

国家“十四五”规划《纲要》明确提出，支持老工业基地制造业竞争优势重构，建设产业转型升级示范区。国家发展改革委等五部门出台的实施方案，以推动示范区高质量发展为主题，聚焦产业结构调整、城市更新改造和绿色低碳转型等三项重点，支持示范区继续发挥引领带动和支撑作用。

坚持创新驱动发展，塑造产业竞争新优势。产业振兴是老工业城市和资源型城市转型的主攻方向，创新是引领发展的第一动力，也是提高发展活力和竞争力的关键。实施方案提出，新时代示范区建设，要深入实施创新驱动发展战略和制造强国战略，依托老工业基地产业基础，把握需求变化趋势和产业升级方向，提升有效供给能力，建设现代化产业基地。实施方案明确，要重点支持示范区城市全面提升科技创新能力、全面增强制造业核心竞争力、全面加快培育经济发展新动能。

坚持加快完善城市功能，提高综合承载能力。老工业城市和资源型城市工业区和矿区分布集中，城市功能亟待提升完善，同时在区域发展和新型城镇化建设中地处重要地位，亟待进一步提高人口和经济支撑能力。实施方案提出，新时代示范区建设，要发挥比较优势，完善空间治理，让老城市焕发新活力。实施方案明确，根据区位条件与资源优势，支持示范区夯实制造业基础，因地制宜建设城市群节点城市、先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心，支持部分有条件的城市建设现代化都市圈和省域副中心城市，增强辐射带动周边地区发展的能力。

实施绿色低碳发展，加强生态环境保护。老工业城市和资源型城市能源资源产业和重化工业集中，绿色转型任务繁重。实施方案提出，要按照碳达峰碳中和工作要求，推动重点领域绿色低碳发展，保护生态环境，发展循环经济，提高人居环境质量，促进经济社会发展全面绿色转型。实施方案明确，要推动制造业绿色发展、促进能源资源产业低碳转型、全面改善生态环境质量。

三、以落实方案为抓手推动示范区高质量发展

下一步，建议各示范区落实好实施方案，在加快创新平台建设、提升产业竞争力、促进产城融合、推进绿色低碳发展等方面深入探索路径，形成更多亮点、经验及模式，在全国老工业城市和资源型城市发展上勇争先、做示范。

落实重大战略。建议各示范区发展要将落实国家部署作为重中之重，加快实施创新驱动发展战略和制造强国战略，贯彻落实新型城镇化战略和区域协调发展战略，深入落实碳达峰碳中和工作要求，全面转变经济社会发展方式。

精准分类施策。建议各示范城市要认真研究发展基础与资源禀赋，充分考虑在区域、行业以及各领域的突出优势、重要地位与关键作用，明确在国家发展全局中的定位，坚持因地制宜，适合干什么就干什么，积极探索符合当地实际、各具特色的转型升级路径和发展模式。

落实支持政策。建议各示范区城市要充分研究和对接实施方案中明确的支持政策，明确配套落实举措，加快落实创新、产业、投资、土地、金融等方面的政策，集中支持具有示范作用的重大项目及具有发展潜力的重点园区。

形成工作合力。建议各示范区综合利用国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行的扶持政策，加强与国家有关部门和省级有关单位的衔接，充分调动政府、园区、企业、科研院所和协会等各方的积极性，鼓励社会力量参与，形成工作合力，更加有效推动示范区先行先试、转型发展。