为贯彻落实《国务院关于印发〈深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划〉的通知》（国发〔2024〕17号），加快推进西藏自治区新型城镇化发展，现结合我区实际，制定如下实施方案。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略，按照区党委十届历次全会工作部署，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，聚焦“四件大事”聚力“四个创建”，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以体制机制改革创新为动力，因势利导、顺势而为，因地制宜、分类施策，统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚、文化建设相统一，推进中华民族共同体建设，形成具有西藏特色的新型城镇化发展路径。经过5年的努力，全区新型城镇化质量和水平明显提升，现代化城镇发展格局持续优化，城市安全韧性短板得到有效补齐，农牧业转移人口落户城市渠道进一步畅通，到2030年常住人口城镇化率接近45%，为推进长治久安和高质量发展、建设社会主义现代化新西藏提供强劲动力和坚实支撑。
二、实施新一轮农牧业转移人口市民化行动
1.主攻方向。巩固提升户籍制度改革成果，健全完善常住地提供基本公共服务制度，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进有意愿、有能力留在城市的农牧业转移人口进得来、落得下、住得安、能发展，共享新型城镇化成果，加快融入城市。
2.进一步深化户籍制度改革。实行经常居住地登记户口制度，全面放开县城区及建制镇落户限制。创造便利户籍登记环境，放宽集体户设立条件，进一步简化落户程序，优化户籍迁移流程。创新居住登记服务管理方式，探索实行连续居住时间互认和居住证转换办理。完善西藏公安政务服务平台，探索户籍登记事项网上办理，逐步提高群众办事便利度。〔公安厅，各地（市）行署（人民政府）等按职责分工负责。以下任务均需地（市）行署（人民政府）落实主体责任，不再列出〕
3.持续扩大基本公共服务覆盖范围。健全完善常住地提供基本公共服务制度，全面落实居住证制度，探索建立以居住证为载体的公共服务供给制度，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。细化完善并定期调整本地区基本公共服务标准，按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局。保障随迁子女在流入地受教育权利，合理有序扩大城镇义务教育学校学位供给，鼓励支持义务教育学位充足的地（市）仅凭居住证入学，将随迁子女入学纳入公共财政保障范围。将农牧业转移人口纳入城镇社区卫生服务体系，保障非户籍人口享受公共卫生服务权利。（发展改革委、教育厅、公安厅、财政厅、卫生健康委等按职责分工负责）
4.促进农牧业转移人口稳定就业。推行常住地公共就业服务制度，为有劳动能力和就业要求的农牧业转移人口提供就业创业服务，有序推进就业服务常住人口全覆盖。完善农牧民工等重点群体就业培训体系，推动职业院校合理设置培训项目，支持制造业龙头企业、职业院校面向社会提供培训服务，鼓励支持制造业领域开展订单定岗定向式培训。完善职业技能等级认定机制，全面开展社会化职业技能等级评价工作，引导农牧民工参加职业技能等级评价。在重点项目和农业农村基础设施领域中推广以工代赈。引导金融机构扩大金融产品和服务供给，促进农牧业转移人口创业就业，鼓励金融机构支持企业吸纳农牧业转移人口就业。加强农牧民工劳动权益保障，完善落实根治欠薪长效机制，推进劳动人事争议多元化处理机制建设。（发展改革委、教育厅、经济和信息化厅、人力资源社会保障厅、信访局、人行西藏分行等按职责分工负责）
5.完善农牧业转移人口多元化住房保障体系。调整优化保障性住房政策，将符合条件的农牧业转移人口纳入住房保障范围。加大农牧业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给，通过发放租赁补贴等方式，鼓励农牧业转移人口通过市场化方式解决住房问题。制定完善商品房预售、现售等相关制度，优化购房补贴政策，逐步推行现房销售，建立防范化解房地产市场风险长效机制。优化住房金融服务，鼓励金融机构加大对保障性住房建设支持力度，积极满足农牧业转移人口合理购房信贷需求。（住房城乡建设厅、西藏金融监管局等按职责分工负责）
6.扩大农牧业转移人口社会保障覆盖面。健全灵活就业人员、农牧民工、新就业形态人员社保制度，完善社保关系转移接续政策。深入落实全民参保计划，持续做好常住人口持居住证参加城乡居民基本医疗保险工作，积极扩大参保覆盖面。研究制定参加城镇职工基本医疗保险的灵活就业人员等群体同步参加职工生育保险政策。全面保障城镇灵活就业人员等群体参加企业职工基本养老保险权益。有序推进居住证持有人在常住地申办最低生活保障。（民政厅、财政厅、人力资源社会保障厅、医保局、税务局等按职责分工负责）
7.建立健全农牧业转移人口市民化体制机制。落实中央财政农业转移人口市民化奖励资金政策，健全完善自治区级财政农牧业转移人口市民化奖励机制，加大流动人口公共服务保障力度，探索“钱随人走”机制，加大对落户规模大、新增落户多、基本公共服务成本高地区的支持力度。健全城镇建设用地增加规模与吸纳农牧业转移人口落户数量挂钩机制，保障农牧业转移人口市民化住房及公共服务设施需求。保障进城落户农牧民合法土地权益，健全进城落户农牧民农村权益维护政策，落实农牧区“三个长期不变”政策，依法维护进城落户农牧民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，允许农户通过出租、入股、合作等方式盘活利用合法拥有住房。探索进城落户农牧民集体收益分配权自愿有偿退出途径。（财政厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、农业农村厅等按职责分工负责）
三、实施县域城镇化水平提升行动
1.主攻方向。围绕实施潜力地区城镇化水平提升行动，坚持因地制宜、分类施策，紧盯交通干线、区域节点，统筹推进新型工业化和以县城为重要载体的城镇化建设，促进产业梯度布局、人口就近就业、城乡协调发展，进一步提升城镇综合承载能力和产业集聚效应。
2.因地制宜培育区域重要节点产业强镇。坚持优化一产、壮大二产、提升三产，围绕发展“九大产业”，培育引进区域产业链“链主”和龙头企业，带动上下游专精特新企业集聚。建立产业链供应链安全风险评估和应对机制，实施制造业重点产业链高质量发展行动，因地制宜壮大区域特色优势主导产业。实施大县城建设行动，统筹推进交通干线、区域重要节点城镇特色化发展，着力打通产业物流通道，连接清洁能源基地、农业科技园区、产业加工基地、物流仓储中心等节点，引导支持墨竹工卡、曲水、当雄、尼木、谢通门、拉孜、江孜、定日、萨嘎、浪卡子、贡嘎、桑日、加查、朗县、工布江达、八宿、卡若、贡觉、安多、索县、申扎、嘉黎等区域节点城镇结合区位特点、资源禀赋和产业基础，优化升级特色农牧、绿色工业、商贸物流、文化旅游等就业容量大的传统产业集群，培育打造一批产业聚集度高、特色优势突出的县域强镇。健全县域经济分类指导、差异化发展机制，明确主要产业发展方向，打造专业优势突出、协作配套紧密的产业集群。（发展改革委、科技厅、经济和信息化厅、农业农村厅、商务厅、文化和旅游厅、市场监管局、林草局、能源局、投资促进局等按职责分工负责）
3.提升产业平台集聚功能。提升产业园区设施和服务标准化水平，发挥重点园区引领作用，推进优势项目和企业向重点产业园区聚集，完善园区内部及邻近园区间基础设施、科技平台等配套服务。加强各类经济开发区、高新技术产业开发区、工业园区、农业科技园区、文化旅游产业园区、综合保税区等建设运营，加大现有产业园区整合力度，形成产城融合的发展格局。建立健全以亩均效益为重要考量的产业园区综合考核评价体系。围绕优势特色产业、新兴产业发展目标和重大项目需要，调整优化高校学科专业设置，加大急需紧缺人才培养力度。创新校企合作育人方式，加快推进职业教育发展，加大市县两级技工院校、公共职业技能实训基地建设力度，推动优质培训资源下沉基层。（发展改革委、教育厅、科技厅、经济和信息化厅、人力资源社会保障厅、自然资源厅、农业农村厅、文化和旅游厅、投资促进局等按职责分工负责）
4.增强城镇综合承载能力。支持日喀则、昌都副中心城市建设，推动区域重要节点城镇提升产业和人口承载能力。加快自治区级区域高校和医疗中心规划建设，鼓励各地（市）制定吸引外来人口和引导人口向城镇集聚的政策措施。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城基础设施和公共服务短板，实施普通高中发展提升行动计划、县医院综合能力提升行动等重点任务，辐射带动县域人口集聚。支持规模较大的区域中心镇特色发展，促进农牧业转移人口就近城镇化。加快建设高寒高海拔地区清洁能源供暖供氧设施。更好发挥财政性资金撬动作用，引导金融机构和市场主体加大投入力度，进一步支持以县城为重要载体的新型城镇化建设相关项目。（发展改革委、教育厅、经济和信息化厅、公安厅、民政厅、财政厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、卫生健康委、国资委、能源局、通信管理局、人行西藏分行、西藏金融监管局、国网西藏电力有限公司等按职责分工负责）
5.加快推进城乡融合发展。完善县乡村产业空间布局，加快促进一、二、三产业融合发展。推进县乡村功能衔接，促进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，提升县城以城带乡、以工补农能力。实施高原宜居宜业和美乡村建设工程，巩固农牧区人居环境整治成果。扎实做好定日地震灾区灾后恢复重建工作，尽快恢复受灾地区经济社会活力。持续建设“四好农村路”，实施一批乡镇农村公路老旧路改造及路面拓宽工程，实现具备条件的乡镇全部通硬化路。引导和鼓励符合条件的县（区、市）积极创建“城乡交通运输一体化示范县”，推进城乡道路客运协调发展。（发展改革委、教育厅、经济和信息化厅、民政厅、财政厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农业农村厅、文化和旅游厅、卫生健康委、广电局等按职责分工负责）
6.健全推进新型工业化城镇化体制机制。完善与援藏省市、央企等产业对接合作机制，持续壮大资源经济、园区经济、口岸经济，加快提升承接东部地区产业转移软硬件实力。便利企业跨区域流动，优化审批流程，压缩办理时限，推行“高效办成企业迁移登记一件事”。积极盘活批而未供、闲置、低效用地，探索建立以亩均效益为导向的土地差异化供应机制，依据国土空间规划综合运用增减挂钩等政策工具，提高节约集约用地水平。积极利用中央财政性建设资金、地方政府专项债券等渠道，支持县域园区水、电、路、讯、网等基础设施建设。引导金融机构加大对科技型中小企业、重点领域技术改造和设备更新的金融支持力度，用好支小再贷款、普惠小微贷款等货币政策工具，聚力支持推进新型工业化城镇化。（发展改革委、科技厅、经济和信息化厅、财政厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、商务厅、投资促进局、市场监管局、通信管理局、地方金融管理局、人行西藏分行、西藏金融监管局、国网西藏电力有限公司等按职责分工负责）
四、实施现代化城镇圈培育行动
1.主攻方向。积极适应现代化城镇圈培育发展需要，进一步完善“一核一圈两带多点”的新型城镇化格局，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，兼顾生态环境保护和安全发展需要，持续提高区域协调发展能力和水平，为促进西藏高质量发展提供坚实支撑。
2.优化现代化城镇圈发展格局。持续做强拉萨核心增长极，全面提升拉萨综合承载能力和资源配置能力，梳理一批重点产业项目，对符合条件的加大金融信贷力度。高标准推进拉萨山南经济一体化建设，支持拉萨山南整合共建“半小时”产业聚集区，合力推进重点产业发展，推动将区域比较优势转化为区域竞争优势。细化拓展“五城三小时”城镇圈产业分工协作，谋划建设一批集成性、跨区域的产业项目，打造以现代制造业为支撑、现代服务业为主体的产业链，培育一批生产生活生态相协调的产业新城。推动年楚河下游城镇圈、尼洋河下游城镇圈、昌都三江城镇圈等城镇组团建设一体化市场，加快实现生产要素协同配置、产业链优势互补和公共服务共建共享。（发展改革委、经济和信息化厅、农业农村厅、文化和旅游厅、人行西藏分行等按职责分工负责）
3.建设区域综合交通运输网络。加快进藏铁路规划建设。推动建设G6和G4218拉萨绕城高速，推进G4218波密至林芝段、G4217、G0613等高等级公路前期工作并启动重点路段建设。完成G109、G317、G318等普通国省道提质改造升级，积极消除普通国道断头路，改造提升一批省道断头路和低等级路段。推进拉萨新机场前期工作，新建那曲机场。（发展改革委、住房城乡建设厅、交通运输厅、民航西藏区局等按职责分工负责）
4.推进公共服务共建共享。强化城镇圈公共服务同城化供给，以“互联网+”为手段，打破地域限制，打通公共服务资源壁垒，加快实现高频政务事项跨市“一网通办”。推动城镇圈优质教育、医疗、文化资源均衡配置，探索区域优质中小学校、等级医院等多种模式合作办学办医，推进设立分校办学，促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，新建自治区图书馆、文化馆，推动建设功能完善的县级图书馆、文化馆。建立统一的劳动就业服务平台，完善劳动力市场供求信息公开发布制度，建立统一规范的劳动用工制度和“人岗速配”就业服务系统。积极推动社会保障工作一体化、服务一体化，加快实现社保互通、信息共享、网络互联。推动住房公积金异地业务协同，探索推进“住房公积金+商业银行”跨省组合贷款业务。（发展改革委、教育厅、经济和信息化厅、民政厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、文化和旅游厅、卫生健康委、医保局等按职责分工负责）
5.加快市场一体化建设。探索建立城镇圈跨行政区利益共享和成本共担机制，推进城镇圈跨行政区合作产生的税收共享、征管协调政策。推动准入标准一体化，加快实现涉企审批流程标准化和信息互联互享。推动市场监管一体化，强化监管标准衔接和执法协作。推动生态环保一体化，开展环境污染联防联控和信息监测共享。推动要素市场一体化，实现公共资源交易平台共享项目信息、互认经营主体、互通电子服务。（发展改革委、经济和信息化厅、财政厅、生态环境厅、住房城乡建设厅、商务厅、市场监管局、税务局等按职责分工负责）
6.建立健全城镇圈一体化推进机制。建立推动全区城镇圈一体化发展统筹协调机制，形成联席会议制度和常态化协商制度，推动规划统一编制、项目统筹布局、政策协同制定，加快建设一批城镇圈产业协作配套项目。探索建立跨区域用地指标统筹机制，提高建设用地配置效率。（发展改革委、经济和信息化厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、农业农村厅等按职责分工负责）
五、实施城市更新行动和安全韧性提升行动
1.主攻方向。深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，进一步提升城市建设管理水平，加快补齐城市安全韧性短板，建设宜居、韧性、智慧城市，打造高品质生活空间。
2.有序推进城市更新改造。加快推进城镇老旧小区改造，系统改善小区居住品质和公共服务能力。推进保障性住房建设，逐步调整住房供应结构，着力解决新市民、青年人等群体住房困难。推进拉萨老城区、林芝中心城区、日喀则古城历史街区、昌都邦达街道片区、山南白日街片区、那曲镇老城区等历史城区城中村改造和城市更新，有序实施城镇房屋建筑更新改造和加固工程。推进普惠养老托育、家政便民、健康服务、文化体育等社区嵌入式服务设施建设，推动无障碍环境建设和适老化改造。积极构建增进民族团结进步的互嵌式社会结构，打造深化民族团结进步的互嵌式社区环境。有序推进“平急两用”公共基础设施建设，规范推动城市公园绿地、广场、文旅设施、体育场馆等防灾避险设施建设，提升城镇应对突发公共事件能力。集中力量打造以“大昭寺-布达拉宫-罗布林卡”世界文化遗产为标志的拉萨中轴线文化聚集区（布达拉宫文化公园），建设“数智布达拉”文旅融合创新示范区。〔发展改革委、民政厅、住房城乡建设厅、文化和旅游厅、卫生健康委、应急管理厅、广电局、体育局、国动办（人防办）、地震局等按职责分工负责〕
3.加强城市洪涝治理。持续做好城市排水防涝工作，鼓励有条件的城镇适时推进排水管网系统智能化升级改造，加强物联感知设施部署和联网检测，推动实现数字化、智能化管理。加强山洪灾害防治，改造提升西藏自治区山洪灾害监测预警平台功能，积极推进重点山洪沟防洪治理项目，实施28个县城所在地新城区延伸段防洪堤达标及维修加固建设。（住房城乡建设厅、水利厅等按职责分工负责）
4.实施城市生命线安全工程。探索制定城市生命线系统建设指南和数据对接标准，加快推进城市生命线安全工程建设。强化对各城市中心城区“三高”（高风险、高敏感、高后果）区域燃气、排水、桥梁、热力、供水、地下管网（综合管廊）的安全运行监测，有序改造一批城市老化管道和设施，加快消除安全隐患，补齐城市安全韧性短板。（住房城乡建设厅等按职责分工负责）
5.推动绿色智慧城市建设。推广应用绿色建材和装配式建筑。开展垃圾分类体系建设，推进生活垃圾资源化利用和建筑垃圾规范化处置，完善资源化利用产业链条，促进建筑垃圾资源化利用产业链协同发展。推动城市公交、出租汽车电动化替代等工作，进一步提高全区具备条件高等级公路服务区快充站覆盖率。探索推动公共停车场在确保安全的前提下配建快充、换电设施。加快推进自治区级城市运管服平台建设。积极推进“千兆城市”建设，加快实现第五代移动通信（5G）网络城区连续覆盖和重点场所深度覆盖。（经济和信息化厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、通信管理局、国网西藏电力有限公司等按职责分工负责）
6.健全完善推进城市更新工作体制机制。深化城市建设、运营、治理体制改革，积极争取中央财政性建设资金，加快实施符合条件的城市更新和保障性住房、城中村改造项目。加大地方政府专项债券申报力度，对符合条件的城市更新项目予以支持。探索建立金融支持城市更新和安全韧性提升的工作机制，改善重点领域和重点项目融资环境，支持保障城市更新和安全韧性提升领域重点工程建设资金需求。（发展改革委、财政厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、地方金融管理局、人行西藏分行、西藏金融监管局等按职责分工负责）
六、健全完善推进新型城镇化保障措施
1.加强组织领导。坚持党对新型城镇化工作的全面领导，充分发挥自治区推进城乡融合发展工作厅际联席会议作用，依据《西藏自治区新型城镇化规划（2021—2035年）》和本实施方案，研究部署新型城镇化年度重点任务，协调重大问题和重大事项。自治区各有关部门要按职责分工，积极向上衔接落实支持新型城镇化的财政、金融、土地等政策，制定具体办法措施，做好政策保障和业务指导工作。各地（市）行署（人民政府）、县（区、市）人民政府要担负具体抓落实责任，结合实际、因地制宜细化政策举措和项目清单，切实推动新型城镇化目标任务落地见效。
2.强化项目支撑。把握“两重”“两新”重大机遇，健全完善新型城镇化重点项目库，将符合条件的配套产业、城镇圈建设、城市基础设施、城市更新、县城补短板、产城融合、城乡融合等项目纳入自治区级重点项目，加强财政支持和用地、用能、用水、污染物排放总量替代等要素保障。实施项目联审会商，清单式管理、责任化推进，提速办理项目审批、环评、施工许可等审批手续。加强政银企对接，鼓励引导银行等金融机构参与支持城镇化项目建设。自治区各有关部门要对照本实施方案，细化梳理本行业领域未来五年推进新型城镇化相关项目，纳入《“十五五”时期支持西藏经济社会发展规划项目建设方案》，统筹推进项目实施。
3.完善城镇化监测机制。夯实城镇人口统计基础，建立人口流动情况动态监测机制。依托国土调查、行政区划代码更新调整数据，明确人口、土地相匹配的城镇区域，建立统一的地理信息系统，及时统计各城镇城区常住人口、农牧业转移人口数据，做好各级行政区户籍人口城镇化率统计工作。探索利用大数据技术加强人口流动情况监测推算。
