区政府各委、办、局，各管理局（管委会），各直属企业，各街道办事处、镇政府：

现将《浦东枢纽地区发展“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

2021年7月13日

（此件公开发布）

浦东枢纽地区发展“十四五”规划

浦东综合交通枢纽（以下简称“浦东枢纽”）由浦东国际机场和铁路上海东站组成，为川杨河、浦东国际机场东侧围区、下盐公路、浦东运河围合的区域，涉及祝桥镇大部分用地及川沙新镇、惠南镇和合庆镇少量用地，规划面积约155平方公里，包括84平方公里主功能区和71平方公里拓展区。主功能区包含7平方公里左右的核心区，核心区中2.2平方公里为铁路上海东站枢纽核心区，核心区是浦东枢纽地区近阶段重点开发区域。

为充分发挥浦东枢纽引领及区域带动作用，更好地运用国际国内两个市场、不断增强两个扇面的集聚和辐射能力，进一步提升浦东的国际门户地位，根据《浦东新区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》等，制定本规划。

一、指导方针、发展目标及主要指标

（一）指导方针

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，认真落实市委、市政府决策部署，牢固树立创新发展理念，将浦东枢纽地区发展放在中央对上海发展的战略定位上、放在经济全球化大背景下、放在全国发展大格局中、放在国家对长三角发展的总体部署中思考谋划，紧紧围绕上海建设“五个中心”“四大品牌”，主动引领新常态、服务长三角、辐射全国，以提升发展的质量和效益为中心，加强规划引领，完善功能配套和环境建设，在引领枢纽功能升级、推动区域高品质发展上取得更大成绩。

（二）发展目标

对接国家“一带一路”战略、长三角一体化战略和上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市战略目标，注重区域协同、统筹联动、集群发展，充分发挥浦东枢纽的国际枢纽作用，打开国际国内双循环的新发展格局，建成具有国际影响力的枢纽门户口岸，成为中国发展全球化的新高地。注重城市功能叠加，提供创新人才、技术成长发展的环境，塑造更加便利舒适的人居环境和空间品质。

1.核心区（7平方公里）目标定位

世界级综合交通枢纽。增加海运空运航线资源，推动扩大航权安排，完善国际多式联运集疏运体系，提升海铁联运水平，打造成为江海空铁公“五位一体”、紧密联接长三角与全世界的世界级交通枢纽。

全球资源配置和交换新平台。依托以浦东国际机场和铁路上海东站为核心的交通枢纽，建立全球物质、人才、信息资源的汇聚和交换中心。联动自贸区临港新片区，在扩大改革开发进程中，进一步成为上海“五个中心”建设的重要载体，为上海提升全球资源支配能力提供战略支撑。

国际国内总部办公集聚区。依托空港和高铁的无缝衔接，以及与城市中心的便捷联络，重点吸引强调全球化交流和便捷可达性的国际商贸商务、总部经济以及科技研发等功能，吸引跨国公司分支机构以及本土企业总部集聚，强化上海“全球城市”的枢纽性和连通性。

城市发展的全时活力极核。结合自由贸易试验区政策和上海作为全球物流港的优势条件，充分实现“站城融合”，引入高品质的教育、文化、医疗等国际化设施，集聚全球消费市场要素，提供多层次的国际化商品和服务，打造全时活力的临空国际社区，实现产业功能与城市功能的多维复合，成为上海城市发展东西主轴东部端点核心增长极。

2.浦东枢纽地区（155平方公里）目标定位

参与全球经济分工的前沿地。把握上海在全球贸易、航运、金融领域能级提升的有利趋势，以及沿海大通道进一步打通的机遇，助力长三角更多的城市参与到全球范围内的产业分工，深度融入全球贸易网络，成为全球与长三角城市群进行对话交流、资源链接的第一站。

承载全球城市核心功能的临空都市区。结合地区空铁特色，汇聚具有临空、临铁需求的特色商贸功能、航运金融功能、打造航空创新平台，塑造浦东枢纽地区的文化品牌，成为上海具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市建设中资金、技术、人力资源的集聚平台。

港产城融合发展的新范本。整合公共服务、生态宜居、旅游度假、生态休闲等需求，与周边区域发展衔接，注重产城融合和国际生态社区理念的体现，提升城市建设与服务水平，成为浦东新区生活品质提升的服务中心，高品质的城市未来社区典范，为上海吸引全球创新人才与产业资源提供空间保障。

（三）主要指标

产城融合方面：临空产业、地区配套服务业不断集聚，形成初步发展态势，不断吸引国际、国内创新人才，优化人口结构，常住人口控制在23.5万人左右。生活配套不断完善，区域内形成步行可达、活力便捷的社区生活圈初步构架，为周边地区提供多样化的文化活动、教育体验、体育活动，包括文化、体育、医疗设施在内的城市社区综合服务设施覆盖率达到90%以上。

产业配套方面：各类生产、生活配套设施不断优化，推动具有地标性的办公设施、文化设施和区域医疗中心建设，人均文化用地面积达到2.0平方米左右，人均医疗用地面积达到0.64平方米左右。浦东枢纽地区道路网络更加完善，核心区全路网密度达到6公里/平方公里以上。不断完善公交系统，公交线网密度达到2.5公里/平方公里以上。

生态建设方面：大力推广低碳节能建筑，新建建筑的绿色建筑达标率达到100%。400平方米以上的公园和广场的5分钟步行可达覆盖率达到100%，骨干绿道长度达到45公里。水功能区达标率达到90%。

经济社会效益：机场年旅客吞吐量预计将达到1.3亿人次，年货邮吞吐量约400万吨，年飞机起降量约80.5万架次；铁路年旅客吞吐量预计将达4000万人次；长途客运年旅客吞吐量约可达300万人次。浦东枢纽日均客流总量预计可达到120万人次。

二、主要任务

（一）构建一体化带动的核心功能区

1.打造以“零换乘”为目标的复合交通枢纽

强化浦东枢纽本体功能。统筹各类综合交通要素，汇集民用航空、国家铁路、轨道交通线、机场捷运线、公路长途、常规地面公交、出租车、停车等多种交通方式，形成“高标准、一体化、全融合”的世界级一流综合交通枢纽。

加强浦东枢纽各节点便捷联系。结合对外集疏运体系构建，充分利用快速路系统和轨道交通，增强空铁一体联运，强化设施一体共享，构建“五分钟轨道转运、十分钟道路到达、一刻钟巴士接驳”的枢纽内部交通衔接体系，增强旅客服务品质、提高枢纽换乘人性化。

2.推进实现站城一体开发

在近期拟先行启动的2.2平方公里上海铁路东站枢纽核心区，重点打造枢纽与城市高度融合的一体化区域，建设高效便捷的城市门户，实现“站、产、城、景”融合的一体化城市空间。着重加强上海铁路东站站本体与G1503以东的站前城市综合交通、配套服务功能的融合互动，形成一个聚合区域枢纽、城市综合交通配套中心与城市服务功能的“标志性超级综合体”。注重枢纽与站前区的无缝衔接，构建交通功能与生活功能兼备的候车厅。强化G1503两侧地上、地面、地下的立体交通设计，弱化空间阻隔感，加强站城一体化发展。塑造有标志性的地区建筑景观，站本体与站前区建筑设计兼顾可识别性与地域特色。

3.打造“港产城”融合发展的转型示范区

突出功能关联，构建高端融合的功能体系。一是承接航空优势，做强航空相关产业。突显核心区功能的空港特征，依托国际航空枢纽，主要集聚航空服务、联运物流、航运高端配套服务三类航空相关功能。二是聚焦区位特质，发展商务及会议功能。依托面向全球以及长三角城市群地区的双向门户优势，发展外向型临空、临铁偏好的商务及会议功能。三是强化功能融合，打造24小时活力之城。加强生活配套服务职能，面向多元人群精准提供各类居住设施，注入高品质文化休闲功能，设置文化展示与体验、体育运动、休闲娱乐等设施。

强化空间关联，构建点轴带动的空间格局。依托铁路上海东站推动建设“一心两轴多片区”的空间布局结构。“一心”即在站前枢纽核心区进行较高强度开发，形成发展核心；“两轴”为构建东西向公共空间轴和南北向产业发展轴；“多片区”是指结合不同产业功能和产城融合的要求落实多维特色的混合功能片区。

精琢地区形象，塑造具有特色的城市形态。对标国际一流枢纽地区建设标准，从打造站城融合的公共空间、彰显地区人文景观特质、塑造标志性枢纽门户形象三个方面入手，构建高品质城市空间形态。

转变建设思路，引导渐进式有机更新的实施方式。针对核心区实际建设情况，分步骤、分阶段、分片区地对地块逐步实施维护、转型、升级的更新规划。

4.引导集聚高效的经济密度区

在保证生态控制底线的前提下，以集约利用土地为原则，提高单位土地的经济、社会产出效益。建设规模上，2.2平方公里上海铁路东站枢纽核心区规划建筑规模在250-300万平方米；7平方公里核心区建设总建筑规模在700-1000万平方米。

（二）促进形成地区产城融合发展

1.加快形成以临空经济为主要特征的产业结构

根据国际枢纽地区发展规律，枢纽周边15公里范围内的地区在产业布局上呈现出明显的临空经济特征，包括为航配套产业、非航衍生产业和地区生活服务业。

为航配套产业。在离浦东枢纽1公里左右的紧邻区范围内重点发展对时效性要求较高的空铁物流、航空运输、航空后勤、高时效性金融贸易以及与之相配套的物流服务、商业服务等产业。其中，依托浦东国际机场和机场综合保税区重点完善航空运输、航空物流、航空后勤、冷链物流、航材与航油贸易等功能；结合铁路上海东站强化金融贸易、商业服务等功能。

非航衍生产业。按照与枢纽的时空关联性程度不同可分为服务型衍生产业和机遇型关联产业。其中，在离浦东枢纽1-5公里左右的影响区范围内布局服务型衍生产业，重点培育商务（总部）办公、金融贸易、商贸物流、商务休闲等产业功能；在离浦东枢纽5-15公里左右的外围区范围内布局机遇型关联产业，积极引导布局临空制造、维修与再制造、会议会展、旅游休闲、科技研发等产业功能。

地区生活服务业。在离浦东枢纽5-15公里左右的外围区，结合现有城镇社区的公共中心建设，重点完善商业服务、高等级文化、体育、医疗、养老等生活服务产业。

2.加速优化产业与城镇空间融合布局

一是地区空间格局优化。遵循临空经济的产业布局特征，强化浦东枢纽辐射效应的融汇和传导方向，优化地区空间布局，形成多心多片区的组团结构，推动浦东枢纽地区形成“一轴、一核、多心、多片区”的空间发展格局。“一轴”即川南奉公共活动轴。以川南奉公路为生活性干道串联起地区内的各个产业中心和公共服务中心，形成南北向公共活动轴。“一核”即铁路上海东站枢纽核心区。依托铁路上海东站及浦东国际机场的良好区位优势，发展成为区域性的综合商业、商务办公及公共服务中心，打造外向型的产业服务核心，兼顾为祝桥镇及周边区域提供生活服务。“多心”即结合发展廊道形成多个产业功能中心，包括临空科创中心、商贸交易中心、航空产业中心、文旅休闲中心等。“多片区”即按照功能融合理念形成机场功能片区、祝桥核心片区、江镇配套片区、施湾配套片区、自贸产业片区、生态郊野片区等六大片区。

二是构建功能融合的产城空间。注重各片区内部的功能提升和关联，通过新兴的产业功能注入带动传统城镇优化转型，探索更深层次的产城融合。

机场功能片区：基本形成以江镇河、G1503、闻居路、机场围场河围合的区域，包含浦东国际机场、机场综合保税区及机场镇产业带部分用地。以浦东国际机场四期扩建工程建设为契机，进一步提升机场客货运、综合配套、保税物流商贸功能，预留机场扩建空间，机场综合保税区预留向北的扩区空间。结合铁路上海东站建设形成综合交通枢纽，与城镇功能协调发展，加强高端航空航运要素资源的集聚，打造以航空运输、航空后勤服务、综合物流、要素交易等为主导功能的功能片区。

祝桥核心片区：主要为凌空路以东、闻居路以南、机场围场河以西、S32以北的区域，包含浦东枢纽核心区和祝桥集镇。其中浦东枢纽核心区通过存量用地更新，集中发展商务办公和航运高端配套服务功能，打造具有国际资源配置能力的综合交通枢纽及核心服务区，吸引包括区域高等级公共服务设施、总部办公、特色会展、文化展演、酒店、商业购物、科技研发以及配套居住等功能，兼顾祝桥镇区公共服务需求。依托核心区功能延伸和辐射效应，优化提升祝桥集镇的功能格局和城镇品质，打造成为祝桥国际社区。建议结合祝桥老镇区改造适当增加智能办公、配套商贸等功能，结合祝桥老镇公共服务设施情况进一步完善医疗、教育等公共服务设施体系建设，注重满足居民多样化的居住需求。

江镇配套片区：主要为凌空路以东、S1以南、华洲东路以西、军民路以北的区域，包含江镇社区、机场北噪音区和机场镇产业带部分用地。其中G1503以东的机场北噪音区和机场镇产业带可利用位于机场北入口和紧邻机场综保区的区位优势，鼓励发展高端商品展示交易和特色市场贸易功能。江镇社区建议结合老镇区改造，发展配套商贸服务功能，将整个片区打造成为“江镇商贸小镇”。

施湾配套片区：主要为凌空路以东、航城路以南、G1503以西、闻居路以北的区域，包含施湾社区和机场临空产业园。加大对机场临空产业园的改造提升力度，逐步整合生产功能，主要发展与临空经济相关的高端制造及科技研发功能，同时引导施湾社区发展配套生活服务功能，将整个片区打造成为“施湾科创小镇”。

自贸产业片区：即自贸区临港新片区机场南侧片区。依托中国商飞总装基地，重点发展民用航空产业及现代航运服务业，着力推进大飞机产业园和创新谷建设，重点培育飞机总装交付、运营维护、航空总部、航空补给、航空物流、文旅服务等航空全产业链，推动航空运输功能向离岸制造、研发及相关综合服务功能拓展。

生态郊野片区：包括北部合庆郊野公园片区、江镇—施湾生态绿楔和南部盐仓郊野田园片区。依托郊野公园和乡村建设，加大生态治理力度，发展生态文旅休闲功能，为郊野地区注入经济活力。

（三）加强区域联动协同发展

充分发挥浦东枢纽内外两个扇面的中枢优势，在枢纽周边15公里辐射区域形成临空经济区概念，坚持“区域协同、功能互补”的原则，加强浦东枢纽地区与川沙、惠南的功能联动，结合各自优势进行分工协作，从而推动浦东中部地区更高品质发展。

联动川沙。依托国际旅游度假区，完善以国际旅游、文化休闲为重点的旅游休闲功能，与浦东枢纽地区的商务休闲、生态休闲功能形成互补；依托轨道交通线，并利用会议会展功能与旅游功能高度相关，可共享服务设施和人群的优势，鼓励引入国际会展功能。结合川沙城市副中心建设，集聚一批旅游配套服务、基础型商务等临空产业功能，以及城市级文化、体育等生活服务功能，与浦东枢纽地区核心区之间形成各有侧重、错位发展的互动关系。

带动惠南。充分承接浦东枢纽的溢出效应，依托G1503、川南奉公路、凌空路等联系廊道，结合自身既有的商贸、科教产业基础和空间资源，积极拓展航空配套产业功能。强化航空科技研发概念，引入综合型大学、实验室等，利用大学城的科教转化优势，为航空及相关配套科创机构提供配套产业功能。依托凌空路—南祝路发展廊道发展智能商务商贸与文化展示功能，以智能城市标准推动TOD商务社区开发。

（四）优化区域配套交通体系

1.完善对外交通网络

增强对外快速集散系统，实现45分钟至主城区及主城片区，1小时至新城及近沪地区。建设“三纵五横”的快速路网和“十横八纵”的区域干路系统，提升周边地区至浦东枢纽的可达性，强化外部区域与浦东枢纽之间的交通畅达。以东西两场快速路（暂名）建设、G1503局部改造为契机，打通区域道路交通“毛细血管”，优化对外交通路网格局。

2.优化公共交通服务

大力提升公共交通集约化能力，公共交通分担率争取达50%以上，形成绿色综合交通体系。

完善轨道交通系统。以全市轨道交通网络为基础，形成由市域线、市区线、局域线、机场捷运系统组成的多层次轨道交通网络。

优化地面公交网络。通过设置公交专线，加强与虹桥枢纽、上海站、上海南站、龙阳路、静安寺、人民广场、五角场、迪士尼乐园等城市重要功能节点的联系。通过设置区域公交，加强与川沙新镇、高桥镇、自贸区临港新片区、闵行区和奉贤区的联系。通过设置接驳公交，加强与祝桥镇、惠南镇、合庆镇的联系。

3.提升浦东枢纽运营管理能力

建立浦东枢纽运营管理协调机制。强化部门协作配合和共治共管，构建浦东枢纽应急管理体系和多主体的应急管理网络，提升浦东枢纽在紧急事件中的上下联动、快速反应能力。

建立智慧枢纽交通信息管理平台。对浦东枢纽运行检测、乘客信息服务、综合运行信息管理、安全疏散与应急管理、区域内运营调度等进行信息化管理，保障浦东枢纽的人流、车流、物流、信息流的高效管控和有序流动，实现浦东枢纽的高效运转。

建立清晰明确的导向标识系统。按照需求导向、逐级导向的原则，建立浦东枢纽导向标识系统，安全、有效、有序引导和疏散乘客，实现各种交通方式间的高效换乘，提升不同交通方式运行管理的衔接与协同效率。

（五）构建绿色集约发展环境

1.维护水绿共融的生态网络

保护自然生态格局。浦东枢纽地区周边生态廊道、农林生态资源丰富。利用建设近郊绿环和北横河生态走廊的契机，锚固枢纽外围生态空间、强化城乡景观格局连续性。结合生态空间，在浦东枢纽地区建设浦东运河绿道、滨江沿海绿道、北横河绿道等骨干绿道，兼顾生态保育功能与市民休闲需求，为居民提供景观休闲、文化活动、教育展示的公共空间。

加强水资源管理。加强对区域内河湖、湿地等水体的保护与生态修复，提升浦东运河、北横河、七灶港、潘家泓港、瞿家港的水质，优化驳岸设计，改善环境品质，增加公共空间，形成连续贯通的公共岸线和功能复合的滨水活动空间。推广海绵型建筑、海绵型道路及广场，科学布局建设雨水调蓄设施。建设海绵型公园和绿地，消纳自身雨水，并为蓄滞周边雨水提供空间。

加强绿化建设与管理。推进公园绿地建设，形成由地区公园、社区公园、微型公园组成的公园体系，提升公共空间品质，满足市民日常休闲需求。发展立体绿化，推广屋顶绿化、垂直绿化，丰富浦东枢纽地区绿化空间结构层次和立体景观艺术效果。

2.集约高效利用资源能源

加强土地集约利用。按照盘活存量、优化结构、提高效率的思路，大力推进高效利用土地，加强对闲置、低效产业用地的管理和更新利用，促进产业提升。科学、合理开发浦东枢纽地区地下空间，整合各功能区的地下空间资源，形成完整、通畅的地下空间体系，推动复合高效的综合开发模式。适时开展地下空间实施性规划，促进浦东枢纽地区向三维立体集约化发展。

提高能源利用效率。积极践行低碳发展理念，最大限度减少化石能源消耗和温室气体排放。严格执行新建建筑节能强制性标准和合理用能评估制度。因地制宜优化可再生能源在浦东枢纽地区房屋建筑、市政工程等领域的利用。发展低碳交通，优先发展公共交通，提高绿色出行比例。

三、保障措施

（一）加快浦东枢纽地区规划编制

完善浦东枢纽地区规划编制体系。完成铁路上海东站枢纽核心区（2.2平方公里范围）控规修编工作。开展核心区（7平方公里范围）规划研究和规划修编工作。积极参与周边区域（川沙新镇、惠南镇）相关编制工作，协调保障其功能业态与核心区有效对接。加强综合交通、地下空间、绿地系统、慢行系统等专项规划研究工作，加强规划的统筹指导力度，更好地指导浦东枢纽地区后续各项工程高质量实施建设。

编制建设规划，推进规划实施。按照统筹协调、分期实施的原则，对重大项目研究制定行动计划。逐年编制浦东枢纽地区开发建设实施年度计划（2021-2025），合理确定项目建设进度安排，分析规划实施进展情况，保障浦东枢纽地区建设有序稳步推进。

（二）优化政策设计

加强政策引领。研究制定鼓励浦东枢纽地区为航配套产业、非航衍生产业集聚发展的相关政策。把握好浦东国际机场南侧区域纳入自贸区临港新片区的战略机遇，利用好临港新片区政策的辐射溢出效应，探索临港新片区开放政策体系在浦东枢纽地区的延伸覆盖。

深化“放管服”改革。利用好市委、市政府支持浦东新区改革开放再出发和自贸区临港新片区高质量发展两大政策叠加优势，积极深化“放管服”改革，营造超一流的营商环境。

（三）建立开发协调机制

组建浦东枢纽建设指挥部。成立浦东新区综合交通枢纽建设指挥部，提升协调力度，保障浦东枢纽建设顺利推进。

建立浦东枢纽应急管理体系。成立由应急管理领导小组、办事机构、应急联动机构组成的应急管理组织体系，确保浦东枢纽内各运营管理单位各司其职、协同应对。

完善浦东枢纽地区开发机制。浦东枢纽地区建设开发涉及多个开发主体，建立浦东枢纽地区开发联席工作会议制度、重要情况沟通和重大问题协调机制，充分发挥各责任主体的力量。逐步完善土地前期动迁、企业补偿标准的认定机制。

（四）加速人才集聚

统筹人才队伍建设。统筹企业经营管理人才、社会工作人才等队伍建设。推动产业和公共服务领域人才队伍协调发展，重点提升交通、规划、建设管理、产业领域人才队伍的服务能力。

健全人才服务体系。统筹浦东枢纽地区产业发展与就业促进，在为航配套产业、非航衍生产业等优先发展领域中落实有利于拉动就业的综合扶持政策，实现经济增长与就业发展互相促进。

创新人才发展机制。创新管理与服务机制，发挥企业主体作用、培育创业创新平台、创造良好发展环境、提供优质高效服务，不断完善政策体系。大力吸引海内外高层次人才，探索与国际接轨的管理制度。

（五）落实项目和资金

加强政府资金支持。争取加大政府投入，明确各级财政投资分摊原则，加强对浦东枢纽地区基础设施和公共服务设施建设投资的统筹。充分整合利用现有专项经费通道，加大对浦东枢纽地区内各镇的资金支持力度。

加快启动项目建设。围绕综合交通配套优化、市政基础设施完善、产业转型升级、公共服务设施提升、绿化环境美化等领域，采取工程化、项目化的方式，梳理形成一批重点项目。进一步明确列入计划的具体项目、投资规模、时间进度和分工职责。